Lobbyismus

Definition und Bedeutung

Lobbyismus, Lobbying oder Lobbyarbeit bezeichnet die Interessenvertretung in Politik und Gesellschaft. Vertreter gesellschaftlicher Akteure versuchen direkt oder indirekt, politische Entscheidungsträger in Legislative und Exekutive sowie weitere Beteiligte der politischen Willensbildung zu beeinflussen. Dazu nutzen sie Informationen, Argumente, persönliche Kontakte und teilweise Druck. Ziel ist es, bestimmte Interessen in Gesetzen oder staatlichem Handeln zu verankern. Lobbying kann formell, etwa in Anhörungen und Kommissionen, oder informell durch persönliche Gespräche und Beziehungspflege stattfinden.

Eine einheitliche wissenschaftliche Definition gibt es nicht. Nach Stefan Schwaneck lassen sich die Ansätze in vier Gruppen einteilen: weite Definitionen; kumulative Definitionen mit mindestens zwei der Kernelemente Informationsbeschaffung, Informationstausch und Beeinflussung; Definitionen mit konkreten Tätigkeiten oder Merkmalen; sowie alternative Definitionen mit abweichenden Schwerpunkten. Manche Ansätze verstehen Lobbying vor allem als Einflussnahme, andere als Austausch von Informationen und politischer Unterstützung oder als langfristige Vernetzung.

Lobbyismus gehört grundsätzlich zum demokratischen Entscheidungsprozess. Politiker müssen komplexe Sachverhalte beurteilen und können dafür auf das Fachwissen betroffener Gruppen angewiesen sein. Interessenvertretungen wiederum informieren die Politik über die Anliegen ihrer Mitglieder. Lobbying ist deshalb nicht an sich unmoralisch. Problematisch wird es, wenn finanzstarke Gruppen einen unverhältnismäßigen Einfluss gewinnen, Informationen einseitig auswählen oder die Grenze zu Bestechung und anderen verbotenen Praktiken überschritten wird. Werden Politiker mit Geld oder Leistungen zu Entscheidungen im Sinne eines Geldgebers bewegt, handelt es sich um Korruption. Transparenz, Verhaltenskodizes und wirksame Kontrollen sollen diese Grenze sichern.

Akteure und Tätigkeitsbereiche

Lobbyarbeit betreiben unter anderem Unternehmens- und Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Kirchen, Nichtregierungsorganisationen, politische Gruppierungen und größere Unternehmen. Sie bringen Interessen in die politische Meinungsbildung ein und informieren ihre Mitglieder über bevorstehende Entscheidungen. Unternehmen und Verbände unterhalten dafür häufig Büros in Hauptstädten, bei Landesregierungen oder bei den Institutionen der Europäischen Union.

Als externe Lobbyisten arbeiten außerdem Rechtsanwaltskanzleien, PR-Agenturen, Denkfabriken und selbständige Politikberater. Sie vermitteln Kontakte, beschaffen und analysieren Informationen oder platzieren Themen im Interesse ihrer Auftraggeber. Rechtsanwaltskanzleien werden auch wegen ihres Berufsgeheimnisses eingesetzt.

Die fünf genannten Handlungsfelder sind Wirtschaft und Arbeitswelt, Soziales, Freizeit und Erholung, Religion, Kultur und Wissenschaft sowie gesellschaftspolitische Querschnittsthemen. In Brüssel sind entsprechend zahlreiche Wirtschaftsverbände, Agenturen und direkte Vertretungen großer Unternehmen tätig. Dazu gehören etwa Akteure aus der Energie-, Banken-, Chemie-, Automobil-, Lebensmittel-, Medien- und Internetwirtschaft. Neben direktem Lobbying eines Unternehmens gibt es indirektes Lobbying über Branchenverbände. Kleinere und mittlere Unternehmen besitzen seltener eigene Vertretungen und greifen deshalb häufiger auf Verbände oder externe Berater zurück.

Ablauf und Methoden

Lobbying ist strategisch ausgerichtet und wird durch vier Merkmale beschrieben: Informationsbeschaffung, Informationsaustausch, Einflussnahme und strategische Planung.

Zunächst sammeln Interessenvertreter Informationen über politische Vorhaben. Sie unterrichten ihre Organisation und prüfen, welche Folgen ein Vorhaben für Mitglieder, Unternehmen oder andere Betroffene haben könnte. Informationen stammen aus öffentlichen Quellen, aber auch aus der langfristigen Pflege von Kontakten zu Entscheidungsträgern und anderen Lobbyisten. Anschließend entstehen Stellungnahmen, sogenannte Lobbypapiere, und konkrete Änderungsvorschläge.

Danach werden die Vorschläge an Abgeordnete, Ministerien, Behörden oder andere zuständige Gremien herangetragen. Rechtmäßiges Lobbying arbeitet dabei mit Argumenten und Fachwissen. Sein Einfluss kann besonders groß sein, wenn politische Stellen selbst nicht über genügend Fachpersonal verfügen. Gut ausgestattete wissenschaftliche Dienste und Behörden verringern dagegen die Abhängigkeit von extern aufbereiteten Informationen. Einfluss entsteht auch durch die Auswahl branchennaher Sachverständiger für Anhörungen, Beratungsaufträge und Gutachten. Umstritten sind außerdem Wechsel hochrangiger Entscheidungsträger aus Politik oder Verwaltung zu Unternehmen, Verbänden, Agenturen oder Kanzleien.

Lobbyarbeit richtet sich zudem an die Öffentlichkeit. Eingesetzt werden Presseerklärungen, Anzeigen, Fachartikel, Rankings, Interviews, Medienpartnerschaften, Talkshowgäste und Informationsveranstaltungen. Teilweise wird die Herkunft einer Kampagne verschleiert. Astroturfing bezeichnet PR-Aktionen, die fälschlich wie eine von Privatpersonen getragene Bewegung wirken, etwa durch organisierte Leserbriefe, Forenbeiträge, Blogs oder scheinbare Bürgerinitiativen. Auch kostenlose Unterrichtsmaterialien können fachlich gut aufbereitet sein, werden aber wegen möglicher einseitiger Einflussnahme kritisiert.

Demokratische Risiken und Regeln in Deutschland

Lobbyismus steht zwischen legitimer Interessenvertretung und einer möglichen Gefährdung demokratischer Grundsätze. Kritiker warnen vor Korruption, ungleichem Zugang zur Politik und einem Übergewicht finanzstarker Interessen. Andere betonen die notwendige Informationsfunktion von Interessengruppen. Das Ausmaß rechtswidriger Einflussnahme lässt sich nicht zuverlässig bestimmen. Der 2006 verwendete Ausdruck „Fünfte Gewalt“ sollte die Macht des Lobbyismus verdeutlichen, wurde aber auch als übertrieben kritisiert.

In Deutschland garantiert Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die Freiheit des Mandats. Das Bundesverfassungsgericht stellte im KPD-Urteil von 1956 fest, dass legitime außerparlamentarische Einwirkungen auf das Parlament möglich sind, besonders wenn Abgeordnete über Meinungen der Wähler informiert werden. Abgeordnetenbestechung ist seit 1994 nach § 108e StGB strafbar.

Von 1972 bis 2021 führte der Bundestagspräsident eine öffentliche Liste registrierter Verbände. Sie war freiwillig und erfasste wegen ihres engen Verbandsbegriffs nicht das gesamte Lobbygeschehen. Ende 2014 waren 2221 Lobbygruppen eingetragen; 575 besaßen einen Hausausweis. Im Herbst 2015 wurden zusätzlich 1111 Vertreter bekannt, die über Bundestagsfraktionen Hausausweise erhalten hatten. 2017 standen 630 Bundestagsabgeordneten 706 Lobbyisten mit Bundestagsausweis gegenüber. Grobe Schätzungen gingen von 5000 Lobbyisten in Berlin aus. Für die Finanzbranche wurden über 1500 Beschäftigte und ein jährliches Budget von mindestens 200 Millionen Euro ermittelt.

Am 1. Januar 2022 traten ein gesetzliches Lobbyregister und ein Verhaltenskodex für die Interessenvertretung gegenüber Bundestag und Bundesregierung in Kraft. Beide wurden vielfach als unzureichend kritisiert. Änderungen mit erweitertem Anwendungsbereich und verschärften Offenlegungspflichten gelten seit dem 1. Januar 2024.

Die öffentliche Wahrnehmung ist in Deutschland meist kritisch. Befürchtet wird insbesondere, dass gut organisierte Gruppen ihre Partikularinteressen besser durchsetzen können als schwach vertretene Teile der Gesellschaft. Gleichzeitig sind viele Bürger selbst Mitglied in Vereinen, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, Glaubensgemeinschaften oder anderen Verbänden und erwarten von ihnen politische Interessenvertretung.

Österreich, Schweiz und Europäische Union

In Österreich wird der Interessenausgleich seit 1945 stark von der Sozialpartnerschaft geprägt. Arbeiter-, Wirtschafts- und Landwirtschaftskammern mit Pflichtmitgliedschaft sowie der Gewerkschaftsbund gehören zu den wichtigsten Interessenvertretungen. EU-Beitritt, Liberalisierung, Privatisierung und EU-Erweiterung veränderten jedoch die Anforderungen an Unternehmen und Lobbyarbeit. Die 2011 gegründete Österreichische Public Affairs-Vereinigung gab sich einen Verhaltenskodex. Daneben besteht mit ALPAC eine Vereinigung von Eigentümern österreichischer Lobbying- und Politikberatungsunternehmen.

In der Schweiz sind Sozialpartnerschaft, Vernehmlassungsverfahren und Expertenkommissionen institutionalisierte Formen des Interessenausgleichs. Interessenvertreter können im Parlament tätig sein, müssen Verbindungen aber veröffentlichen. Jedes Parlamentsmitglied kann zwei Personen privilegierten Zugang zur Wandelhalle verschaffen. Eine Untersuchung für 2004 bis 2011 stellte eine Kerngruppe von etwa 220 regelmäßig anwesenden Lobbyisten fest; die Gesamtzahl lag höher, weil ehemalige Parlamentarier keinen Gästeausweis benötigen.

Die EU-Gesetzgebung betrifft 27 Mitgliedstaaten (Stand 2022) und verbindet europäische, nationale, branchenspezifische und unternehmerische Interessen. Das System wurde deshalb als „Mosaik“ unterschiedlicher Strukturen beschrieben. EU-Abgeordnete nutzen das Detailwissen von Lobbyisten, wobei die Anhörung verschiedener Gruppen das Risiko einseitiger Informationen verringern soll.

Seit dem 23. Juni 2011 führen Europäisches Parlament und Europäische Kommission ein gemeinsames Transparenzregister. Eingetragene Interessenvertreter müssen unter anderem Angaben zu Lobbyumsätzen und Kunden machen und einen Verhaltenskodex anerkennen. Die Eintragung war jedoch nicht allgemein verpflichtend. Für 2014 wurde die Zahl der in Brüssel arbeitenden Lobbyisten auf 15.000 bis 25.000 geschätzt; 2024 waren über 12.000 Organisationen im Register aufgeführt. Seit Dezember 2014 müssen Kommissare, ihre Mitarbeiter und Generaldirektoren Treffen mit Interessenvertretern veröffentlichen. Seit einer Regeländerung vom 31. Januar 2019 müssen auch an Gesetzgebung beteiligte Mitglieder des Europäischen Parlaments ihre Lobbytreffen online bekannt machen. Art. 11 EU-Vertrag verbindet Interessenvertretung seit dem Vertrag von Lissabon ausdrücklich mit partizipativer Demokratie.

Typische Konflikte und Beispiele

Die Autoindustrie zeigt den Wettbewerb gegensätzlicher Interessen: Herstellerverbände versuchten, geplante CO₂-Grenzwerte anzuheben, während Umweltverbände deren Durchsetzung verlangten. Ein EU-Beschluss von November 2013 sah für 2020 bei Neuwagenflotten durchschnittlich höchstens 95 g CO₂/km vor. Fünf Prozent der Fahrzeuge durften maximal 130 g/km ausstoßen. 2012 lagen die Durchschnittswerte noch bei 136,1 g/km in Europa und 141,8 g/km in Deutschland. Bei Überschreitung waren 95 Euro je zusätzlichem Gramm und Fahrzeug vorgesehen; 105 g/km hätten damit 950 Euro Strafe pro verkauftem Auto bedeutet.

Auch die Finanzwirtschaft gilt als besonders ressourcenstark. 2017 arbeiteten in Brüssel rund 1700 Lobbyisten der Branche mit jährlichen Ausgaben von etwa 120 Millionen Euro. Das entsprach ungefähr vier Interessenvertretern pro EU-Beamten mit Finanzthemen und dem Dreißigfachen der gemeinsamen Mittel von Gewerkschaften, Verbraucher- und Umweltorganisationen für dieses Gebiet. In einem vierzigköpfigen Beratungsgremium der EU-Kommission stellten Banken Mitte der 2010er Jahre die große Mehrheit; vertreten waren dagegen nur zwei Verbraucherschützer und ein Gewerkschafter. Finance Watch wurde Ende Juni 2011 als parteiübergreifend angestoßene Gegenorganisation gegründet.

Die Beispiele verdeutlichen, dass Lobbying nicht nur zwischen Politik und Wirtschaft stattfindet. Kirchen wirken über formelle Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren und informelle Kontakte ein; Umwelt- und Sozialverbände vertreten ebenfalls bestimmte Interessen. Entscheidend für die demokratische Bewertung sind daher nicht allein die Ziele einer Gruppe, sondern Transparenz, gleiche Zugangschancen, nachvollziehbare Informationen und die klare Trennung von legaler Überzeugungsarbeit und Korruption.