Politikberatung – einfach erklärt

Begriff und Zweck

Politikberatung umfasst alle Tätigkeiten, durch die politische Akteure Informationen und Handlungsempfehlungen erhalten. Sie reicht vom Wissenstransfer aus der Wissenschaft in die politische Praxis bis zum Lobbyismus. Hauptadressaten sind politische Entscheidungsträger, insbesondere Führungspersonen in Ministerien, Abgeordnete und andere Politiker in Parlamenten und Regierungen sowie Parteien.

Im engeren Sinne wird Politikberatung als „policy advice“ bezeichnet. Sie bezieht sich auf bestimmte Politikfelder oder konkrete Probleme und beantwortet beispielsweise die Frage, was der Staat in einer bestimmten Situation tun soll. Bei der möglichen Einführung einer Steuer könnte eine Beratung untersuchen, welche Auswirkungen sie hätte und welche Argumente dafür oder dagegen sprechen.

Politikberatung im weiteren Sinne heißt „policy consulting“. Hier steht im Mittelpunkt, wie ein politisches Ziel möglichst wirksam erreicht werden kann. Dazu gehören auch die Beratung von Kandidaten und Politikern in Kampagnen und Wahlkämpfen sowie Unterstützung bei Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit.

Abgrenzung verwandter Tätigkeiten

Wissenschaftliche Politikberatung soll den Forschungsstand vermitteln und auf dieser Grundlage politische Maßnahmen beurteilen. Sie unterscheidet sich vom Lobbyismus dadurch, dass sie keine Partikularinteressen, also besondere Interessen einzelner Gruppen, durchsetzen will. Lobbyisten bezeichnen ihre Tätigkeit allerdings häufig ebenfalls als Politikberatung, weil der Begriff Lobbyismus negativ besetzt sein kann.

Public Affairs, seltener „Politikkontaktarbeit“ genannt, unterstützt Organisationen dabei, ihre Beziehungen zum politischen Bereich zu verbessern. Dieses Arbeitsfeld liegt ähnlich wie Public Relations an der Schnittstelle zwischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Government Relations konzentriert sich auf die unmittelbare Interaktion mit dem Gesetzgeber. Wenn dabei konkrete politische Maßnahmen, sogenannte Policies, vorgeschlagen oder beraten werden, handelt es sich um Politikberatung; sie bildet jedoch nur einen Teil des gesamten Aufgabenbereichs von Public Affairs und Government Relations.

Interne und externe Beratung

Grundsätzlich wird zwischen Politikberatung „von innen“ und „von außen“ unterschieden.

Beratung von innen findet innerhalb des Regierungssystems, besonders in Parlamenten und Ministerien, statt. In Parlamenten beraten Mitarbeiter der Fraktionen und wissenschaftliche Mitarbeiter einzelner Abgeordneter. Ihre Arbeit kann den Gesetzgebungsprozess beeinflussen. Daneben unterstützt der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags sowohl einzelne Abgeordnete als auch das Parlament insgesamt.

In Ministerien erhalten Minister und Staatssekretäre Beratung durch die Ministerialbürokratie und die Behörden. Minister werden außerdem von ihrem persönlichen Umfeld, etwa ihrem Büroleiter, mit Informationen versorgt. Dieses Umfeld wirkt als „Transmissionsriemen“, der Informationen weiterleitet. Auch die jeweilige Partei übt Einfluss aus. Zusätzlich können Wissenschaftler und private Akteure von außerhalb des Regierungssystems beratend tätig sein.

Beratung von außen liegt beispielsweise vor, wenn eine staatliche Stelle einem Institut einen Auftrag zu einer bestimmten Frage erteilt oder wenn ein Berater von sich aus an Entscheidungsträger herantritt. Auch Buchveröffentlichungen können politische Entscheidungen beeinflussen oder als Beratungsgrundlage dienen. Externe Beratung ist deshalb nicht automatisch wissenschaftlich. Bei sogenannten politischen Beamten lässt sich die Grenze zwischen innerer und äußerer Beratung wegen ihrer Parteizugehörigkeit nicht immer eindeutig ziehen.

Wissenschaftliche Beratung und ihre Einrichtungen

Wissenschaftliche Politikberatung liegt vor, wenn Beratende aufgrund ihrer akademischen Ausbildung und Tätigkeit, etwa an einer universitären oder außeruniversitären Forschungseinrichtung, den Forschungsstand ihres Fachgebiets vermitteln und darauf aufbauend politische Maßnahmen bewerten. Über ihre Aufgaben und Regeln wird teilweise heftig debattiert. Die Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften veröffentlichte 2008 „Leitlinien guter Politikberatung“.

Ein erheblicher Teil dieser Beratung erfolgt durch Expertenkommissionen, Think Tanks und Stiftungen. Expertenkommissionen können kurzfristig für eine Aufgabe gebildet oder dauerhaft eingerichtet werden. Ad-hoc-Kommissionen bearbeiten eng begrenzte Fragen; ein Beispiel ist die Hartz-Kommission. Sie legen ihre Ergebnisse einem Ausschuss oder Ministerium vor. Neben der Bereitstellung von Informationen können sie politischen Druck erzeugen, Entscheidungen anstoßen und diese legitimieren. Institutionalisierte Kommissionen wie der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sollen vor allem Informationen für eine effiziente Zielerreichung bereitstellen.

Think Tanks sind meist unabhängige und rechtlich gemeinnützige Organisationen, die politische Entscheidungen beeinflussen wollen. Politische Think Tanks können an eine Partei gebunden sein oder sich im Sinne von Advocacy für ein bestimmtes Thema einsetzen. Nicht-politische Think Tanks arbeiten akademisch oder auf Vertragsbasis. Als deutsche Beispiele nennt der Artikel das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung, die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik und in gewissem Umfang die politischen Stiftungen.

Politische beziehungsweise parteinahe Stiftungen handeln im Rahmen ihres jeweiligen Stiftungszwecks. Sie erfüllen ihn durch die Förderung fremder Projekte oder durch eigene Tätigkeiten, etwa politische Bildung. Für Politikberatung sind besonders operativ arbeitende Stiftungen wichtig. Genannt werden die Körber-Stiftung und die Bertelsmann-Stiftung.

Weitere Akteure

Unternehmensberatungen unterstützen öffentliche Verwaltungen besonders bei Restrukturierung und Modernisierung. Sie beraten außerdem einzelne Personen oder wirken in Kommissionen mit; dabei bestehen unterschiedliche Beratungsmodelle.

Auch Journalisten können zur Politikberatung beitragen. Durch Medienbeiträge beeinflussen sie politische Debatten, während sie in Hintergrundgesprächen unmittelbar auf Politiker einwirken können.

Verbände sind Zusammenschlüsse natürlicher oder juristischer Personen zur Interessenvertretung. Sie entstehen aus gesellschaftlichen Spaltungen sowie wirtschaftlichen und politischen Orientierungen. In ihren Fachgebieten stellen sie der Politik Wissen zur Verfügung, vertreten dabei aber zugleich eigene Partikularinteressen. Da sie einen „Expertenpool“ bilden, besteht häufig eine große Nähe zur Politik.

Als Beispiel wissenschaftsbasierter Politikberatung in Deutschland nennt der Artikel das SynCom-Büro der Helmholtz-Gemeinschaft. Es fördert den Austausch zwischen Wissenschaft und Politik durch parlamentarische Formate, Gespräche mit Interessengruppen und thematische Workshops. Dadurch soll es eine auf wissenschaftlichen Belegen beruhende Entscheidungsfindung unterstützen.

Externe Beschäftigte in deutschen Bundesbehörden

Der Deutschland-Abschnitt des Ausgangsartikels ist ausdrücklich als nicht hinreichend mit Belegen ausgestattet gekennzeichnet. Seine Angaben betreffen vor allem mögliche Interessenkonflikte beim Einsatz von Beschäftigten aus Verbänden und Unternehmen in obersten Bundesbehörden.

Im April 2008 legte der Bundesrechnungshof dem Haushaltsausschuss des Bundestages den Bericht „Über die Mitarbeit von Beschäftigten aus Verbänden und Unternehmen in obersten Bundesbehörden“ vor. Er stellte in einigen Bereichen erhöhte Risiken von Interessenkonflikten fest, sah aber keinen Grund, den Personalaustausch zwischen Verwaltung und Unternehmen grundsätzlich infrage zu stellen. Zur Verringerung der Risiken enthielt der Bericht zehn Handlungsempfehlungen. Externe Beschäftigte, häufig als „Leihbeamte“ bezeichnet, sollten insbesondere:

Gesetzesentwürfe und andere Rechtsakte nicht federführend formulieren dürfen; zuvor hatten 20 Prozent der externen Mitarbeiter dazu Gelegenheit.
Nicht an der Vergabe öffentlicher Aufträge beteiligt sein; zuvor galt dies für mehr als 25 Prozent der jährlich rund 100 „Lobbyisten“, die von 2004 bis 2006 in obersten Bundesbehörden tätig waren.
Keine Leitungsvorlagen erstellen; zuvor taten dies mehr als 60 Prozent der „Leihbeamten“.
Die Bundesregierung nicht nach außen vertreten.

Am 13. Juni 2009 legte das Bundesministerium des Innern den „Entwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externen Personen) in der Bundesregierung“ vor. Darin wurden die Beschlüsse des Haushaltsausschusses vom 9. April und 4. Juni 2008 zusammengeführt. Die spätere Allgemeine Verwaltungsvorschrift einschließlich eines Verhaltenskodex orientierte sich an den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes. Nach dieser Regelung muss das Bundesministerium des Innern dem Haushalts- und dem Innenausschuss halbjährlich schriftlich über den Personalstand der extern besetzten Positionen berichten. Der Artikel bewertet diese Vorgaben und Transparenzmaßnahmen als faktisches Ende des Programms „Seitenwechsel“ und sieht die Kontrollmechanismen als mögliches, bislang jedoch selten genutztes Vorbild für den parlamentarischen Umgang mit weiteren Fällen von Lobbyismus.