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Föderalismus in Deutschland
In der Bundesrepublik ist der Föderalismus durch Artikel 20 des Grundgesetzes ein Staatsstrukturprinzip und somit grundlegender Teil des politischen Systems.
Inhalt6 Abschnitte
Grundprinzip und rechtliche Verankerung
Der Föderalismus in Deutschland ist ein Prinzip der Staatsorganisation. Die Bundesrepublik besteht aus dem Bund und 16 teilsouveränen Gliedstaaten, den Bundesländern. Bund und Länder bilden gemeinsam den Bundesstaat, erfüllen aber jeweils eigene staatliche Aufgaben. Die Zuständigkeiten sind verfassungsrechtlich festgelegt.
Jedes Land besitzt eine eigene Landesverfassung sowie eigene Institutionen der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung. Der Föderalismus ist nach Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes ein Staatsstrukturprinzip. Die Ewigkeitsklausel des Artikels 79 Absatz 3 schützt ihn dauerhaft: Auch eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat darf die föderale Ordnung nicht abschaffen. Möglich wäre dies nur durch eine neue Verfassung nach Artikel 146 GG.
Artikel 30 GG betont die Eigenstaatlichkeit der Länder, besonders ihre Kulturhoheit. Die Artikel 70 bis 74 regeln die Gesetzgebungskompetenzen, die Artikel 83 bis 87 die Verwaltung. Artikel 23 und 50 bestimmen die Mitwirkung der Länder über den Bundesrat an der Bundesgesetzgebung und an Angelegenheiten der Europäischen Union. Im Verteidigungsfall können sich die Beziehungen zwischen Bund und Ländern nach den Artikeln 115a bis 115l wesentlich verändern; unter bestimmten Voraussetzungen kann der Gemeinsame Ausschuss Rechte von Bundestag und Bundesrat übernehmen, und die Bundesregierung kann den Landesregierungen Weisungen erteilen.
Kooperation und föderale Organe
Der deutsche Föderalismus ist vor allem ein kooperativer Föderalismus. Der Bund erlässt den Großteil der Gesetze, während die Länder sie überwiegend ausführen. Die Kompetenzen sind nach Kompetenzarten und nicht, wie etwa in den USA, vor allem nach Politikfeldern verteilt. Die Länder können zusätzliche Freiheitsrechte, stärkere plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten und soziale Grundrechte gewähren. Neben der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit besteht eine eigenständige Landesverfassungsgerichtsbarkeit.
Typisch ist der Exekutivföderalismus. Damit ist die enge Verbindung der Exekutiven von Bund und Ländern bei gleichzeitig vergleichsweise geringer Macht der Landesparlamente gemeint. Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen, die ein imperatives Mandat ihrer Regierung ausüben. Deshalb gilt er nicht als zweite Parlamentskammer im herkömmlichen Sinn. Diese Konstruktion unterscheidet Deutschland etwa vom US-amerikanischen Senat.
Der Bundesrat wirkt nach Artikel 50 GG an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie an EU-Angelegenheiten mit. Verfassungsändernde Gesetze benötigen zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates; ohne diese Zustimmung ist keine Grundgesetzänderung möglich. Zustimmungsgesetze, etwa bei Auswirkungen auf Länderfinanzen, Länderautonomie oder Gemeinschaftsaufgaben, benötigen die absolute Stimmenmehrheit des Bundesrates. Wird sie verweigert, scheitert das Gesetz. Der Artikel nennt ungefähr 60 % der Bundesgesetze als zustimmungsbedürftig. Bei einfachen Einspruchsgesetzen kann der Bundestag den Einspruch des Bundesrates unter bestimmten Mehrheitsbedingungen zurückweisen. Der Bundesrat besitzt hier also nur ein aufschiebendes oder suspensives Veto.
Die zunehmende Verflechtung der Zuständigkeiten erschwert schnelle Entscheidungen. Länder erhalten mehr Mitsprache, wenn der Bund in ihre Verwaltung eingreift, haben aber zugleich wenig eigenen finanziellen und politischen Handlungsspielraum. Als möglicher Ausgleich wird das Konnexitätsprinzip genannt, nach dem die Ebene, die eine Aufgabe veranlasst, auch für ihre Finanzierung einstehen soll. Die Kooperation der Länder, beispielsweise in der Kultusministerkonferenz, soll Rechtseinheit und Mobilität sichern, kann aber den Wettbewerb und den Einfluss der Landtage begrenzen.
Historische Entwicklung
Die föderale Ordnung Deutschlands entstand aus einer langen Entwicklung früherer Staaten und Bündnisse. Im Heiligen Römischen Reich schwächte sich die ohnehin nie uneingeschränkte kaiserliche Macht durch starke Landesherrschaften. Die Goldene Bulle von 1356 regelte die Königswahl durch die Kurfürsten. Reichskreise übernahmen im 16. Jahrhundert teilweise Exekutiv-, Schlichtungs- und Koordinationsaufgaben. Nach den Westfälischen Friedensverträgen besaßen die Reichsstände weitgehende Souveränität. Der Immerwährende Reichstag entwickelte sich zu einer dauerhaften Versammlung weisungsgebundener Bevollmächtigter, die als historische Vorstufe des Bundesrates gilt.
Nach dem Ende des Reiches 1806 bildeten zunächst 16, später 36 Fürstentümer den Rheinbund unter dem Protektorat Napoleons I. Dieser lose Staatenbund hatte vor allem militärische Aufgaben. 1815 entstand nach dem Wiener Kongress der Deutsche Bund als Staatenbund souveräner deutscher Staaten. Sein einziges ständiges Organ war die Bundesversammlung beziehungsweise der Bundestag in Frankfurt am Main. Der Bund konnte Bundesrecht erlassen und die Sicherheit seiner Mitglieder schützen, besaß aber keine umfassende Zuständigkeit und konnte nicht unmittelbar in deren Souveränitätsrechte eingreifen.
Nach dem Deutschen Krieg von 1866 wurde 1867 der Norddeutsche Bund als Bundesstaat unter preußischer Vorherrschaft gegründet. Sein Bundesrat bestand aus Vertretern der Teilstaaten; Preußen verfügte über 17 von 43 Stimmen. 1871 traten die süddeutschen Staaten bei und gründeten das Deutsche Kaiserreich. Das politische System mit Bundesrat und gewähltem Reichstag wurde weitgehend übernommen. Die Länder behielten zunächst eine starke Stellung, unter anderem durch Reservatrechte und die Finanzierung des Reiches über Matrikularbeiträge. Das Reich war deshalb in finanzieller Hinsicht lange ein „Kostgänger der Einzelstaaten“.
Die Weimarer Republik gestaltete den Föderalismus ab 1919 neu. Die Länder besaßen keine eigenen Armeen mehr, behielten aber staatliche Funktionen. Durch die Erzbergersche Finanzreform von 1920 wurden sie finanziell stärker vom Reich abhängig. Der Reichsrat ersetzte den Bundesrat, hatte deutlich weniger Rechte und nur ein aufschiebendes Veto. Krisen und die Notstandskompetenzen des Reichspräsidenten stärkten die Zentralmacht.
Nach der nationalsozialistischen Machtübernahme 1933 wurden die Landesparlamente gleichgeschaltet. Reichsstatthalter wurden eingesetzt; das Gesetz über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 übertrug die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich. Damit endete ihre Staatlichkeit und die bundesstaatliche Ordnung wurde durch einen zentralistischen Einheitsstaat ersetzt.
Nach 1945 wurden ab 1946 wieder Länder geschaffen. Die westlichen Besatzungsmächte entschieden 1948, in ihren Zonen einen föderalistisch organisierten deutschen Teilstaat aufzubauen. Die Bundesrepublik entstand 1949 somit von den Ländern ausgehend. Gründe waren die historische föderale Tradition, die Begrenzung politischer Macht und die Möglichkeit, weitere Länder aufzunehmen.
Bund und Länder seit 1949
Das Grundgesetz wurde am 8. Mai 1949 vom Parlamentarischen Rat beschlossen und verankerte den föderativen Aufbau. Die Frankfurter Dokumente vom 1. Juli 1948 forderten eine „Regierungsform des föderalistischen Typs“ mit einer angemessenen Zentralinstanz. Die Länderbildung sollte dezentral und von unten nach oben erfolgen, Preußen sollte nicht wiederhergestellt werden und Enklaven sowie Exklaven sollten verschwinden.
Die Länder waren im August 1946 in der Bizone im Wesentlichen gebildet. Baden-Württemberg bestand bis 1951 aus Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern; das Saarland besaß bis 1957 einen Sonderstatus mit wirtschaftlichem Anschluss an Frankreich. Die Länder unterscheiden sich deutlich in Größe, Wirtschafts- und Finanzkraft. Die Neugliederung der Südweststaaten gelang 1951, während die Fusion von Berlin und Brandenburg 1996 scheiterte: Über 62 % der Brandenburger stimmten dagegen. Nach dem Beitritt der DDR verstärkten fünf wirtschaftsschwache ostdeutsche Länder die Asymmetrie des Bundesstaates.
Die Länder besitzen Staatsqualität und eigene Landesverfassungen. Die Homogenitätsklausel des Artikels 28 GG gibt einen gemeinsamen Rahmen vor, trotzdem unterscheiden sich etwa parlamentarische Systeme und Wahlsysteme. Der Bundesrat sollte ursprünglich ein Gegengewicht zum Parteienwettbewerb im Bundestag bilden. Seit den 1970er Jahren erschwerten jedoch wiederholt unterschiedliche Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat das Regieren und führten zu Verzögerungen oder Kompromissen.
Stärken und Kritik
Befürworter sehen im Föderalismus vor allem eine vertikale Gewaltenteilung. Politische Macht wird auf mehrere Ebenen verteilt, wodurch eine erneute Konzentration staatlicher Kompetenzen verhindert werden soll. Wahlen in Kommunen und Ländern stärken politische Teilhabe und Bürgernähe. Das Subsidiaritätsprinzip verlangt, dass eine höhere Ebene nur eingreift oder unterstützt, wenn die niedrigere Ebene eine Aufgabe nicht selbst erfüllen kann.
Föderalismus kann Minderheiten schützen, regionale Selbstverwaltung ermöglichen und kulturelle Besonderheiten bewahren. Unterschiedliche Länder können politische Lösungen erproben und miteinander konkurrieren, etwa bei Bildungssystemen. Erfolgreiche Koalitionen und politische Modelle auf Landesebene können Vorbilder für den Bund werden. Die Vielzahl politischer Ämter schafft außerdem ein Reservoir an erfahrenen Politikern.
Kritiker bemängeln zunächst historisch bedingte, teilweise ahistorische Ländergrenzen. Außerdem können wechselnde Mehrheiten im Bundesrat politische Entscheidungen blockieren oder verlangsamen; der Bundesrat wird deshalb teilweise als „Gegenparlament zum Bundestag“ bezeichnet. Wegen der nicht streng proportionalen Stimmenverteilung haben kleinere Länder überproportionalen Einfluss. Ein Saarländer nimmt dem Artikel zufolge mehr als achtmal so viel Einfluss wie ein Bürger Nordrhein-Westfalens.
Die Vielzahl von Wahlen kann einen „Dauerwahlkampf“ erzeugen. Hinzu kommen hohe Kosten durch 16 Länder, 17 Regierungen einschließlich Bundesregierung, 131 Ministerien und 17 Parlamente mit etwa 1900 Parlamentariern (Stand 2020). Zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern bestehen wirtschaftliche Ungleichgewichte; der Länderfinanzausgleich wird teilweise als unzureichend oder als Zwangsabgabe ohne ausreichende Kontrolle kritisiert.
Besonders in der Bildungspolitik führe die Kulturhoheit der Länder zu unterschiedlichen Schul- und Prüfungssystemen, Problemen bei Umzügen sowie zu schwer vergleichbaren Lebenschancen. Auch bei der Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden, etwa im Zusammenhang mit den NSU-Morden, wurden Defizite festgestellt. Während der COVID-19-Pandemie wurde der unterschiedliche Vollzug des Infektionsschutzgesetzes als „Flickenteppich“ kritisiert. Die Bundesnotbremse setzte zwar bundeseinheitliche Standards, knüpfte Maßnahmen aber weiterhin an das Infektionsgeschehen einzelner Kreise. Ländergrenzen zerschneiden zudem Ballungsräume, etwa Berlin und Potsdam, Hamburg und sein Umland oder Ulm und Neu-Ulm, sodass Verkehrs- und Gesundheitsaufgaben länderübergreifende Kooperation erfordern.
Reformen und mögliche Neugliederung
Die Föderalismusreform I sollte Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern klären, Gesetzgebungskompetenzen entflechten und die Zahl zustimmungspflichtiger Gesetze verringern. Die Reformkommission unter Edmund Stoiber und Franz Müntefering verhandelte zunächst erfolglos; im Februar 2006 wurde eine Einigung erreicht. Bundestag und Bundesrat beschlossen die Reform im Juni und Juli 2006 mit Zweidrittelmehrheit, am 1. September 2006 trat sie in Kraft. Dazu gehörte auch das Kooperationsverbot, das Eingriffe des Bundes in die Kulturhoheit der Länder erschweren sollte.
Die Föderalismusreform II wurde 2009 beschlossen und trat am 1. August 2009 in Kraft. Sie passte die Finanzbeziehungen an veränderte wirtschaftspolitische Bedingungen an, regelte Finanzverfassungsfragen und führte die deutsche Schuldenbremse ein. Dabei wurde die Finanzverfassung teilweise zugunsten des Bundes zentralisiert beziehungsweise stärker vertikal ausgerichtet.
Bei der Föderalismusreform III wurde auf eine neue Föderalismuskommission verzichtet. Die Finanzbeziehungen wurden vor allem über intergouvernementale Zusammenarbeit und Landesministerkonferenzen weiterentwickelt. Beschlossen wurden eine Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, zusätzliche Kompetenzen des Bundes für Finanzhilfen an Kommunen sowie neue Kontrollrechte des Bundesrechnungshofes.
Wegen hoher Verwaltungskosten und wirtschaftlicher Unterschiede wird seit Beginn der Bundesrepublik über Länderfusionen diskutiert. Genannt werden unter anderem Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern, Bremen und Niedersachsen, ein norddeutscher Staat sowie eine Vereinigung von Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen oder des Saarlandes mit Rheinland-Pfalz. 2014 wurde sogar eine Reduzierung auf sechs oder acht statt bisher 16 Länder angeregt. Nach Artikel 29 GG erfordern solche Zusammenschlüsse einen Volksentscheid und stoßen häufig auf Widerstand wegen historisch gewachsener regionaler Traditionen.
