Bundesrat (Deutschland)

Aufgabe und Stellung im Staat

Der Bundesrat (BR) ist ein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland und vertritt die 16 Länder auf Bundesebene. Durch ihn wirken die Länder nach Art. 50 und Art. 51 Grundgesetz (GG) bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Er ist wichtig für den Föderalismus, also die Aufteilung staatlicher Aufgaben zwischen Bund und Ländern.

Der Bundesrat ist keine zweite, dem Bundestag gleichgestellte Parlamentskammer. Er ist staatsrechtlich ein Organ sui generis: Er gehört weder allein zur Gesetzgebung noch allein zur Verwaltung, sondern wirkt in beiden Bereichen mit. Seine Mitglieder werden nicht gewählt, sondern von den Landesregierungen entsandt und sind an deren Weisungen gebunden. Regierungswechsel in einem Land können daher die Zusammensetzung und Mehrheiten im Bundesrat verändern.

Der Bundesrat hat 69 Stimmen. Für die meisten Beschlüsse sind 35 Stimmen erforderlich, für Änderungen des Grundgesetzes mindestens 46 Stimmen. Nur selten verfügen die Parteien der Bundesregierung zugleich über eine Bundesratsmehrheit. Deshalb sind Kompromisse zwischen Bund und Ländern, häufig im Vermittlungsausschuss, besonders bedeutsam. Trotz möglicher Konflikte werden nur wenige Gesetze endgültig abgelehnt.

Vorläufer von Ländervertretungen gab es bereits im Heiligen Römischen Reich, im Deutschen Bund von 1815 bis 1866, im Norddeutschen Bund ab 1867 und im Deutschen Reich. In der Weimarer Republik bestand der Reichsrat; die Nationalsozialisten schafften ihn 1934 ab. Der Bundesrat der Bundesrepublik wurde 1949 eingerichtet und trat erstmals am 7. September 1949 zusammen. Seit 1990 kann ein Land höchstens sechs statt zuvor fünf Stimmen haben.

Mitwirkung an Gesetzen und Verordnungen

Neben Bundesregierung und Bundestag darf der Bundesrat Gesetzentwürfe einbringen (Gesetzesinitiative, Art. 76 GG). Ein eigener Entwurf geht zunächst an die Bundesregierung, die dazu Stellung nehmen kann; anschließend wird er dem Bundestag normalerweise innerhalb von sechs Wochen, in besonderen Fällen innerhalb von drei oder neun Wochen, zugeleitet. Umgekehrt erhält der Bundesrat Regierungsentwürfe vor deren Einbringung in den Bundestag und kann dazu Stellung nehmen.

Nachdem der Bundestag ein Gesetz beschlossen hat, gibt es zwei Hauptarten:

• Zustimmungsgesetze benötigen die Zustimmung des Bundesrates, um in Kraft zu treten. Dazu zählen Verfassungsänderungen, Gesetze mit Folgen für die Finanzen der Länder sowie Gesetze, welche die Organisations- oder Verwaltungshoheit der Länder betreffen. Bei Verfassungsänderungen ist eine Zweidrittelmehrheit nötig, derzeit mindestens 46 Stimmen. Nach der vom Bundesverfassungsgericht bestätigten Einheitsthese betrifft die Zustimmungspflicht stets das ganze Gesetz, nicht nur einzelne Vorschriften.

• Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat nach einem Vermittlungsverfahren Einspruch einlegen. Der Bundestag kann diesen Einspruch jedoch überstimmen. Ein mit absoluter Mehrheit des Bundesrates beschlossener Einspruch erfordert zur Zurückweisung die absolute Mehrheit der Bundestagsmitglieder. Bei einem Einspruch mit Zweidrittelmehrheit braucht der Bundestag zwei Drittel der abgegebenen Stimmen, mindestens aber die Stimmen der Hälfte aller Mitglieder. Wird der Einspruch nicht zurückgewiesen, scheitert das Gesetz.

Bei Zustimmungsgesetzen kann der Bundesrat zustimmen, den Vermittlungsausschuss anrufen oder nicht zustimmen. Der Vermittlungsausschuss kann durch Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung insgesamt dreimal angerufen werden. Scheitert die Einigung und bleibt der Bundesrat bei der Nichtzustimmung, ist das Gesetz gescheitert.

Bis zum Ende der 15. Legislaturperiode des Bundestages traten 3362 Zustimmungsgesetze, etwa 53 %, und 2973 Einspruchsgesetze in Kraft. Der Anteil zustimmungsbedürftiger Gesetze sank in der 16. Wahlperiode 2005–2009 auf 41,8 % und in der 17. Wahlperiode 2009–2013 auf 38,3 %. Dies hängt vermutlich mit der Föderalismusreform zusammen, die am 1. September 2006 in Kraft trat.

Auch Rechtsverordnungen des Bundes benötigen in bestimmten Fällen die Zustimmung des Bundesrates, etwa wenn sie auf einem Zustimmungsgesetz beruhen oder von den Ländern ausgeführt werden. Der Bundesrat kann zustimmen, mit Änderungsmaßgaben zustimmen, nicht zustimmen oder die Beratung vertagen. Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind behördeninterne Regeln zur einheitlichen Rechtsanwendung; sie haben keine unmittelbare Rechtswirkung, bedürfen aber meist der Zustimmung des Bundesrates, wenn Länder Bundesgesetze ausführen.

Ländervertretung und Abstimmung

Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen: in Flächenländern vor allem Ministerpräsidenten und Minister, in Stadtstaaten Bürgermeister und Senatoren. Staatssekretäre können Mitglied sein, wenn sie Kabinettsrang haben. Ein Bundesratsmitglied darf nicht gleichzeitig dem Deutschen Bundestag angehören. Jedes Land bestellt und entlässt seine Mitglieder selbst und kann sie durch andere Mitglieder seiner Regierung vertreten lassen.

Jedes Land hat mindestens drei Stimmen. Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, mit mehr als sechs Millionen fünf und mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Die Staffelung bildet die Bevölkerung nicht genau proportional ab: Kleine Länder haben je Einwohner ein höheres, große Länder ein niedrigeres Stimmgewicht. Die vier größten Länder besitzen jeweils sechs Stimmen und können gemeinsam eine Grundgesetzänderung durch eine Sperrminorität verhindern; allein erreichen sie aber keine Mehrheit.

Ein Land darf so viele Bundesratsmitglieder bestellen, wie es Stimmen besitzt. Entscheidend ist jedoch nicht die Zahl anwesender Personen: Ein stimmberechtigtes Mitglied reicht aus, um alle Stimmen des Landes abzugeben. Üblicherweise übernimmt ein Mitglied die Stimmführerschaft. Es vertritt lediglich das zuvor festgelegte Landesvotum und kann während der Sitzung wechseln.

Nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG müssen die Stimmen eines Landes einheitlich abgegeben werden: sämtliche Stimmen lauten also Ja, Nein oder Enthaltung. Bei der Beschlussfassung zählen nur Ja-Stimmen; eine Enthaltung wirkt deshalb wie eine Ablehnung. Koalitionsregierungen müssen ihre Positionen vorher abstimmen und enthalten sich nach vielen Koalitionsvereinbarungen bei Uneinigkeit.

Bei offenem Dissens innerhalb eines Landes sind dessen Stimmen ungültig. Das Bundesverfassungsgericht konkretisierte dies 2002 im Zusammenhang mit Brandenburgs Abstimmungsverhalten zum Zuwanderungsgesetz. Weitere uneinheitliche Stimmabgaben gab es laut Artikel 1949, im März 2024 in Sachsen zum Cannabisgesetz und im November 2024 in Thüringen zur Krankenhausreform. Normalerweise wird durch Handaufheben abgestimmt; auf Antrag eines Landes werden die Länder alphabetisch aufgerufen und die Stimmabgabe im Protokoll vermerkt. Seit 2018 veröffentlichen alle 16 Länder ihr eigenes Abstimmungsverhalten vollständig, aber jeweils getrennt auf ihren Webseiten.

Europa, Ausnahmefälle und weitere Rechte

Bei Vorhaben der Europäischen Union ist der Bundesrat nach Art. 23 Abs. 4 GG an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, wenn er bei einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitwirken müsste oder die Länder innerstaatlich zuständig wären. Je stärker das Mitwirkungsrecht der Länder im Inland wäre, desto stärker ist grundsätzlich auch ihre Beteiligung auf EU-Ebene. In bestimmten Fällen kann der Bundesrat sogar den deutschen Vertreter im Rat der Europäischen Union bestimmen; dabei sind Bundesregierung und gesamtstaatliche Interessen zu berücksichtigen.

Seit 1992 darf der Bundesrat eine Europakammer bilden. Jedes Land entsendet dafür ein Bundesratsmitglied oder dessen Stellvertretung; die Stimmenzahl entspricht jener im Plenum. Beschlüsse der Europakammer gelten als Beschlüsse des Bundesrates. Da das Plenum im Drei-Wochen-Rhythmus tagt, wurde die Europakammer bisher kaum wegen besonderer Dringlichkeit benötigt.

Im Verteidigungsfall brauchen Bundesgesetze auf Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung, die sonst Sache der Länder wären, die Zustimmung des Bundesrates. Ist der Bundestag nicht handlungsfähig, übernimmt der Gemeinsame Ausschuss Aufgaben von Bundestag und Bundesrat. Er umfasst 32 Bundestagsmitglieder und 16 Bundesratsmitglieder, insgesamt 48 Mitglieder. Anders als sonst sind die Bundesratsmitglieder dort nicht weisungsgebunden.

Bei einem inneren Notstand kann die Bundesregierung unter bestimmten Voraussetzungen Streitkräfte und Polizeikräfte einsetzen oder Polizeikräfte ihren Weisungen unterstellen. Beides muss eingestellt werden, wenn der Bundesrat es verlangt.

Ein Gesetzgebungsnotstand kann nach einer gescheiterten Vertrauensfrage des Bundeskanzlers mit Zustimmung des Bundesrates erklärt werden, wenn der Bundespräsident den Bundestag nicht auflöst. Lehnt der Bundestag den verbundenen Gesetzentwurf erneut ab, kann er mit Zustimmung des Bundesrates dennoch zustande kommen. Das Grundgesetz darf dadurch nicht geändert, außer Kraft oder außer Anwendung gesetzt werden. Ein Gesetzgebungsnotstand wurde in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie ausgerufen.

Der Bundesrat wählt die Hälfte der Richter des Bundesverfassungsgerichts mit mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen. Er kann Organklage oder ein Kompetenzkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht erheben, den Bundespräsidenten unter den Voraussetzungen des Art. 61 GG anklagen sowie ein Parteiverbot oder den Ausschluss einer Partei von staatlicher Finanzierung beantragen. Zudem wirkt er bei bestimmten Personalentscheidungen mit, etwa bei Mitgliedern des Bundesbankvorstands.

Organisation und Arbeitsablauf

Der Bundesrat hat seinen Sitz seit 2000 im ehemaligen Preußischen Herrenhaus in Berlin-Mitte; eine Außenstelle befindet sich im Nordflügel des Bundeshauses in Bonn. Zuvor war er von 1949 bis zum Umzug im Sommer 2000 in Bonn ansässig. Im Plenarsaal sitzen die Länder in alphabetischer Reihenfolge in 16 hufeisenförmigen Blöcken.

Das Präsidium besteht aus Bundesratspräsident und zwei Vizepräsidenten und wird jeweils für ein Jahr gewählt. Die Königsteiner Vereinbarung von 1950 bestimmt eine Reihenfolge: In absteigender Einwohnerzahl stellen die Länder nacheinander ihre Ministerpräsidenten als Präsidenten. Das Geschäftsjahr beginnt am 1. November. Der Bundesratspräsident vertritt den Bundesrat, übt das Hausrecht aus und nimmt nach Art. 57 GG die Aufgaben des Bundespräsidenten wahr, wenn dieser verhindert ist oder vorzeitig ausscheidet. Laut Basisdaten ist Andreas Bovenschulte (SPD) Bundesratspräsident, Anke Rehlinger (SPD) erste Vizepräsidentin und Hendrik Wüst (CDU) zweiter Vizepräsident.

Die Hauptarbeit geschieht in 16 ständigen Ausschüssen, die Vorlagen fachlich prüfen und Empfehlungen für das Plenum erarbeiten. Jedes Land hat in jedem Ausschuss nur eine Stimme, unabhängig von seiner Stimmenzahl im Plenum. Bei Stimmengleichheit gilt eine Vorlage als abgelehnt. Unterausschüsse mit Fachleuten aus Landesministerien können besonders umfangreiche Fragen vorbereiten. Der Ständige Beirat aus den 16 Bevollmächtigten der Länder beim Bund berät das Präsidium und bereitet Plenarsitzungen vor.

Das Plenum tagt ungefähr alle drei bis vier Wochen, grundsätzlich freitags um 9:30 Uhr. Der Präsident muss es nach dem Grundgesetz einberufen, wenn mindestens zwei Länder dies verlangen; die Geschäftsordnung erweitert dies auf das Verlangen eines Landes. Vorab koordinieren die Länder ihr einheitliches Votum. Unstrittige, meist weniger bedeutsame Vorlagen können auf einer Grünen Liste zusammengefasst und gemeinsam abgestimmt werden. Eine Sitzung umfasst regelmäßig 50 bis 80 Tagesordnungspunkte. Sie verläuft im Unterschied zu Bundestagsdebatten gewöhnlich sachlich und ruhig; Beifall und Missbilligungsäußerungen sind unerwünscht.

Das Sekretariat unterstützt den Bundesrat personell, organisatorisch und technisch und ist als oberste Bundesbehörde keiner anderen Bundesbehörde nachgeordnet. Im Bundeshaushalt 2009 waren für das Sekretariat 195,5 Stellen und etwa 21,3 Mio. Euro vorgesehen.

Politische Bedeutung

Die tatsächliche politische Stärke des Bundesrates hängt von den parteipolitischen Mehrheiten in Bund und Ländern ab. Weil Bundestagswahlen und Landtagswahlen zu unterschiedlichen Zeiten stattfinden, kann sich die Zusammensetzung des Bundesrates während einer Bundestagswahlperiode verändern. Stimmen die politischen Mehrheiten in Bund und Bundesrat überein, trägt der Bundesrat Vorhaben des Bundes eher mit. Bei unterschiedlichen Mehrheiten kann er vor allem Zustimmungsgesetze blockieren oder Änderungen durchsetzen.

Der Bundesrat soll Interessen und Kräfte von Bund und Ländern ausgleichen. Seit 1969 waren Mehrheiten der Regierungsparteien des Bundes im Bundesrat eher die Ausnahme. Die Begriffe A-Länder und B-Länder entstanden in den 1970er Jahren, als einer sozial-liberalen Bundesregierung erstmals eine absolute Oppositionsmehrheit im Bundesrat gegenüberstand.

Um Blockademöglichkeiten zu begrenzen, setzten Bundesrat und Bundestag am 17. Oktober 2003 eine Föderalismuskommission ein. Ergebnisse wurden 2006 unter anderem im Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (BGBl. 2006 I S. 2034) und im Föderalismusreform-Begleitgesetz (BGBl. 2006 I S. 2098) umgesetzt. Die Zahl zustimmungspflichtiger Gesetze ließ sich jedoch nur in geringem Umfang senken. Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung ist durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützt.