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Inklusiver Arbeitsmarkt
Es ist Aufgabe von Staaten, auf die Beendigung jeder Form diskriminierender Exklusion von Menschen mit Behinderung vom Arbeitsmarkt hinzuwirken. Auch gegen die …
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Leitbild und zentrale Definitionen
Ein inklusiver Arbeitsmarkt ist ein Leitbild, nach dem alle Menschen Zugang zu offener, zugänglicher und bezahlter Arbeit haben sollen. Staaten der Europäischen Union und die Unterzeichnerstaaten des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen sollen diskriminierende Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt beenden und auch die systemische Ausgrenzung anderer Gruppen bekämpfen. Arbeitgeber sollen Angehörige bisher ausgeschlossener Gruppen einstellen; eine zentrale Grundlage dafür sind Diskriminierungsverbote.
Art. 27 des UN-Übereinkommens bestimmt, dass Menschen mit Behinderungen ein Recht auf Arbeit haben. Dazu gehört „die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, inklusiven und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wird“. Diese Norm ist für die Vertragsstaaten verbindlich, gilt aber unmittelbar nur für Menschen mit Behinderungen. Segregierende Einrichtungen wie Werkstätten für behinderte Menschen sollen nach einer UN-Studie vom 17. Dezember 2012 nur als Übergangslösung bestehen, bis der allgemeine Arbeitsmarkt ausreichend inklusiv und zugänglich ist.
Die Europäische Kommission definiert inklusive Arbeitsmärkte so: „Arbeitsmärkte sind inklusiv, wenn alle Menschen im erwerbsfähigen Alter, insbesondere gefährdete und benachteiligte Menschen, eine hochwertige, bezahlte Beschäftigung ausüben können.“ Zur Gruppe der gefährdeten und benachteiligten Menschen gehören auch, aber nicht nur, Menschen mit Behinderungen. Das Wort „können“ bezeichnet dabei nach Uwe Becker kein absolutes Recht auf einen Arbeitsplatz, sondern ein Recht auf die Möglichkeit, einen Arbeitsplatz zu erhalten. Ob diese Möglichkeit tatsächlich verwirklicht wird, hängt weiterhin von den Bedingungen des Arbeitsmarktes ab.
„Hochwertige“ Beschäftigung soll nach der EU-Politik eine uneingeschränkte gesellschaftliche Teilhabe ermöglichen, Armut trotz Erwerbstätigkeit bekämpfen und Armutsfallen verhindern. Wo ein gesetzlicher Mindestlohn gilt, sollen Beschäftigte ihn erhalten. Der Begriff weist außerdem darauf hin, dass Menschen in einer barrierefreien Umgebung Leistungen erbringen können, die zuvor nicht sichtbar waren, und dafür angemessen bezahlt werden sollen.
Rechtlicher Schutz und Pflichten in Deutschland
In der Europäischen Union verbietet Art. 21 der Charta der Grundrechte jede Diskriminierung wegen einer Behinderung. Rechtsverbindlich wurde diese Bestimmung am 13. Dezember 2007 mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon. Die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 verlangt außerdem die Bekämpfung von Diskriminierung wegen Religion oder Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexueller Ausrichtung in Beschäftigung und Beruf.
In Deutschland lautet Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“ Eine vorteilhafte Andersbehandlung kann dabei als Nachteilsausgleich zulässig sein. Von besonderer Bedeutung sind außerdem die Ausgleichsabgabe nach § 160 SGB IX und das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG).
Unternehmen und Dienststellen mit jahresdurchschnittlich mehr als 20 Beschäftigten müssen fünf Prozent ihrer Arbeitsplätze mit schwerbehinderten Menschen besetzen. Wird diese Quote unterschritten, ist für jeden nicht besetzten Pflichtarbeitsplatz eine Ausgleichsabgabe an das Integrations- beziehungsweise Inklusionsamt zu zahlen. Die Erfüllung der Quote schützt jedoch nicht vor jeder Diskriminierung. Arbeitgeber müssen bei einer ablehnenden Entscheidung unter anderem die Schwerbehindertenvertretung sowie den Betriebs- oder Personalrat informieren, deren Zustimmung prüfen und die Gründe mit ihnen erörtern.
Im März 2023 wurde der Landkreis Vechta vom Bundesarbeitsgericht zur Zahlung von 10.000 € an einen schwerbehinderten Bewerber verurteilt. Er hatte 2019 alle Anforderungen erfüllt, war aber trotz erfüllter Behindertenquote nicht eingestellt worden. Das Gericht bewertete die Annahme, die Behinderung spiele wegen der erfüllten Quote keine Rolle, als Rechtsirrtum. Auch Eltern eines schwerbehinderten Kindes können im Arbeitsleben benachteiligt werden, obwohl sie selbst nicht behindert oder chronisch krank sind.
Behinderung, Erwerbsfähigkeit und institutionelle Formen
Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SGB IX sind Menschen mit Behinderungen Personen mit körperlichen, seelischen, geistigen oder Sinnesbeeinträchtigungen, die sie in Wechselwirkung mit einstellungs- und umweltbedingten Barrieren mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate an der gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. Der individuelle Körper- und Gesundheitszustand muss vom altersüblichen Zustand abweichen.
Inklusionsbetriebe beschäftigen schwerbehinderte Menschen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, wenn deren Teilhabe trotz Ausschöpfung aller Fördermöglichkeiten und des Einsatzes von Integrationsfachdiensten wegen Art oder Schwere der Behinderung oder anderer Umstände auf besondere Schwierigkeiten stößt (§ 215 Abs. 1 SGB IX). 2020 gab es in Deutschland 945 Inklusionsunternehmen, -betriebe und -abteilungen mit 13.590 Beschäftigten mit Schwerbehinderung.
Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) sollen Menschen am Arbeitsleben teilhaben lassen und in das Arbeitsleben eingliedern, wenn sie wegen Art oder Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können (§ 219 Abs. 1 SGB IX). Voll erwerbsgeminderte Beschäftigte haben dort den Status arbeitnehmerähnlicher Personen und keinen Anspruch auf den gesetzlichen Mindestlohn. 2022 arbeiteten etwa 320.000 Menschen mit Behinderungen an mehr als 3000 Standorten in Werkstätten.
Die gesetzliche Rentenversicherung unterscheidet nach § 43 SGB VI: Teilweise erwerbsgemindert ist, wer wegen Krankheit oder Behinderung auf nicht absehbare Zeit weniger als sechs Stunden täglich unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes arbeiten kann. Voll erwerbsgemindert ist, wer weniger als drei Stunden täglich arbeiten kann. Wer mindestens sechs Stunden täglich arbeiten kann, gilt nicht als erwerbsgemindert. Rehabilitation hat Vorrang vor Rentenleistungen. Die Regelaltersgrenze liegt für Geburtsjahrgänge ab 1964 bei der Vollendung des 67. Lebensjahres.
Voll erwerbsgeminderte Menschen werden in Deutschland nicht als Arbeitsuchende, Erwerbspersonen oder Arbeitslose gezählt. In der Demografie gelten außerdem Kinder und Jugendliche unter 15 Jahren sowie Menschen oberhalb der Regelaltersgrenze unabhängig von ihrer tatsächlichen Leistungsfähigkeit als „erwerbsunfähig“; die dazwischenliegende Altersgruppe gilt als erwerbsfähig.
Förderung, Ausbildung und Zugang zum Arbeitsmarkt
Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben stehen vor allem im 7. Abschnitt des SGB III (§§ 112 ff.) und im Schwerbehindertenrecht des SGB IX (§§ 151 ff.). Arbeitslosengeld richtet sich an Versicherte mit entsprechenden Ansprüchen. Hilfebedürftige erwerbsfähige Menschen können Leistungen nach dem SGB II erhalten; voll erwerbsgeminderte Menschen können sich dagegen nicht als Arbeit suchend registrieren lassen und haben deshalb keinen Zugang zu diesen Leistungen.
Eine geplante Ausbildungsgarantie soll allen Jugendlichen bis zum Alter von 25 Jahren Zugang zu einer vollqualifizierenden Berufsausbildung ermöglichen, vorrangig in einem Betrieb. Nach Angaben der Bertelsmann-Stiftung hatte etwa ein Drittel der 20- bis 34-Jährigen mit Hauptschulabschluss keine Ausbildung; bei Menschen ohne Schulabschluss waren es fast zwei Drittel. Ende 2023 waren laut Bundesagentur für Arbeit etwa 8.700 Menschen mit Schwerbehinderung und akademischer Ausbildung arbeitslos; im August 2022 wurde die Zahl noch mit etwa 8.000 angegeben. Die bisherige Garantie nach § 19 SGB III gilt nur für Menschen mit Behinderungen, die nicht nur vorübergehend wesentlich gemindert sind und deshalb Hilfen zur Teilhabe am Arbeitsleben benötigen, einschließlich Menschen mit Lernbehinderungen. Umstritten ist, wie stark kognitiv beeinträchtigte Menschen einbezogen werden können; vorgeschlagen wird eine praxisorientierte, stärker fokussierte Ausbildungsform.
Das 2019 eingeführte Teilhabechancengesetz soll „arbeitsmarktferne“ und „sehr arbeitsmarktferne“ Leistungsberechtigte nach § 16e und § 16i SGB II in den allgemeinen Arbeitsmarkt integrieren. Dazu zählen auch, aber nicht nur, schwerbehinderte Menschen. Das IAB unterschied 2021 sechs Haupttypen: ostdeutsche Verlierer der Wiedervereinigung, westdeutsche Verlierer des Strukturwandels, Personen mit einer Mischung aus Alters-, Migrations-, Frauen- und Bildungsrisiken, jüngere überwiegend bildungsbenachteiligte alleinstehende Männer, Menschen mit migrationsspezifischen Risiken sowie Frauen mit frauenspezifischen Arbeitsmarktrisiken. Fördermaßnahmen sollen sowohl zu den individuellen Problemen als auch zum konkreten Arbeitsplatz passen. Im Juni 2022 wurden 42.000 Personen nach § 16i und knapp 8.000 nach § 16e SGB II gefördert.
Das Gesetz zur Förderung eines inklusiven Arbeitsmarkts vom 6. Juni 2023 änderte insbesondere SGB IX, SGB II und SGB III. Es soll mehr Menschen mit Behinderungen in reguläre Arbeit bringen, Menschen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen im Arbeitsleben halten und die Unterstützung für Menschen mit Schwerbehinderung genauer ausrichten.
Wirtschaftliche Bedeutung und Grenzen
Ein inklusiverer Arbeitsmarkt kann volkswirtschaftliche Vorteile haben. 2019 lag die Erwerbsquote erwerbsfähiger Menschen mit Beeinträchtigungen gut 20 Prozentpunkte unter dem Durchschnitt der Bevölkerung. Ein Viertel bis ungefähr die Hälfte der nicht erwerbstätigen Betroffenen konnte sich vorstellen, künftig oder wieder erwerbstätig zu sein. Bundesarbeitsminister Hubertus Heil betonte am 12. Mai 2023 angesichts des hohen Fachkräftebedarfs, Menschen mit Behinderungen seien häufig überdurchschnittlich qualifiziert und hoch motiviert.
Diese Aussage gilt jedoch nicht für alle Menschen mit Behinderungen gleichermaßen. Besonders bei stark verringerter Beschäftigungsfähigkeit, Berufsunfähigkeit oder starken kognitiven Beeinträchtigungen ist eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt schwierig. Arbeitgeber benötigen dann Anreize, insbesondere Unterstützungszahlungen der öffentlichen Hand oder aus Mitteln der Ausgleichsabgabe.
Annika Wiese führte 2019 die Höhe solcher Leistungen auf einen bereits vor dem Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention beobachtbaren „Kapazitätendiskurs“ in der Sozial- und Behindertenpolitik zurück. Dieser sei darauf ausgerichtet, durch neue rechtliche Regelungen ausufernde Ausgaben zu begrenzen. Deshalb bewillige die öffentliche Verwaltung Kosten für Unterstützungsmaßnahmen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt teilweise zurückhaltend.
Kritische Fragen und Reformansätze
Ein zentraler Reformgedanke der Unterstützten Beschäftigung lautet „Erst platzieren, dann qualifizieren!“. Menschen sollen zunächst auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden und die erforderlichen Kompetenzen anschließend in einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit erwerben. Die deutsche Umsetzung entsprach diesem US-amerikanischen Konzept jedoch nicht vollständig: Teilnehmer der Maßnahme waren laut einer Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales von 2009 weder Arbeitnehmer noch Auszubildende.
Die Beauftragten des Bundes und der Länder stellten 2022 fest, dass der Übergang aus Werkstätten auf den allgemeinen Arbeitsmarkt seit Jahrzehnten bei unter einem Prozent liege und der entsprechende Auftrag daher weitgehend gescheitert sei. Sie forderten, Inklusionsbetriebe zu wichtigen Ausbildungs- und Beschäftigungsorten zu entwickeln und Werkstätten schrittweise zu Trainings-, Vorbereitungs- und Dienstleistungszentren für anschließende Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt umzubauen.
Das Prinzip der Personenzentrierung verlangt, Leistungen am persönlichen Bedarf statt an Institutionen auszurichten. Es wurde in § 90 SGB IX verankert; das Wunsch- und Wahlrecht steht in § 8 SGB IX. Nach Berichten von Werkstatträten konnten sich 2022 etwa 30 % der Werkstattbeschäftigten eine Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt gut vorstellen. Ihre Wünsche sollen berücksichtigt werden. Umgekehrt möchten sich etwa 70 % diesen Schritt nicht einmal vorstellen; auch diese Entscheidung muss respektiert werden. Umstritten ist, ob die Bundesagentur für Arbeit Menschen, die sie als „werkstattbedürftig“ einstuft, grundsätzlich von Unterstützter Beschäftigung ausschließen darf.
Kritisiert wird außerdem das Fortbestehen eines Fürsorgedenkens. Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen empfahl Deutschland 2015, Werkstätten schrittweise abzuschaffen und Ausstiegsstrategien sowie Anreize für Beschäftigung im allgemeinen Arbeitsmarkt zu schaffen. Ob Werkstätten zum inklusiven Arbeitsmarkt gehören, ist umstritten: Einige sehen sie als Teil dieses Arbeitsmarkts, andere wegen der Trennung von behinderten und nichtbehinderten Beschäftigten nicht.
Ein weiterer Einwand betrifft Rentenansprüche. Beschäftigte in einer WfbM können nach zwanzig Beschäftigungsjahren Ansprüche auf eine volle Erwerbsminderungsrente erwerben; 2023 konnte diese über 1000 € monatlich betragen. Bei einem Wechsel in reguläre Beschäftigung könnte der Schutz vor dem Verlust solcher Ansprüche gefährdet sein. Deshalb soll insbesondere beim Budget für Arbeit die fortgesetzte Annahme voller Erwerbsminderung diesen Rentenschutz sichern.
