Werkstatt für behinderte Menschen

Aufgabe und Entwicklung

Eine Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) ist in Deutschland eine Einrichtung der beruflichen Rehabilitation und Eingliederungshilfe. Sie soll Menschen mit Behinderung in das Arbeitsleben eingliedern beziehungsweise ihre Teilhabe daran ermöglichen. Die gesetzliche Bezeichnung WfbM war seit dem 1. Juli 2001 in § 136 SGB IX verbindlich und ist seit 2018 in § 219 SGB IX geregelt. Werkstätten sind in der BAG:WfbM organisiert; auf europäischer Ebene besteht die EASPD.

Historisch entstanden Vorläufer aus dem Gedanken „Arbeit statt Almosen“: Friedrich von Bodelschwingh der Ältere ließ ab 1898 Arbeitsstätten aufbauen; Bethel in Bielefeld-Gadderbaum gilt als älteste deutsche Werkstatt. Während des Nationalsozialismus wurde die Zielgruppe der Aktion T4 als „lebensunwertes Leben“ verfolgt und sollte systematisch ermordet werden. Nach 1945 sprach man von Beschützenden oder Geschützten Werkstätten. 1961 führte das Bundessozialhilfegesetz den Begriff Werkstatt für Behinderte ein; 1974 beschloss der Bundestag die im Wesentlichen bis heute gültige Werkstattkonzeption.

Seit Deutschlands Unterzeichnung der UN-Behindertenrechtskonvention 2009 ist besonders Art. 27 wichtig: Menschen mit Behinderungen haben das gleiche Recht auf Arbeit und sollen ihren Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit auf einem offenen, inklusiven und zugänglichen Arbeitsmarkt verdienen können. Deshalb wird gefordert, Werkstätten aufzulösen oder grundlegend umzubauen. Das Bundesteilhabegesetz von 2016 sicherte dagegen ihren nahezu unveränderten Fortbestand. Seit 2019 wird über eine Reform des Entgeltsystems und über bessere Wege in den allgemeinen Arbeitsmarkt beraten.

Zahlen und Zugang

Die Zahl der Neuaufnahmen sinkt seit 2011. Im Eingangsverfahren und Berufsbildungsbereich sank die Belegung von mehr als 34.000 Personen im Jahr 2011 auf 26.370 im Jahr 2024. 2012 gab es 682 WfbM mit 2.750 Standorten und 310.000 beschäftigten Personen, darunter 260.000 im Arbeitsbereich, 30.000 im Berufsbildungsbereich und 17.000 im Förderbereich. Die Gesamtbelegung stieg bis 2019 auf etwa 318.000 und sank anschließend; Anfang 2024 betrug sie 300.804.

2017 arbeiteten 275.110 Menschen in WfbM. Dies entsprach je nach Bundesland 0,3 bis 0,8 % der 18- bis 65-Jährigen. Die Kosten lagen bei 16.592 Euro pro Person und Jahr; die Spanne betrug 12.000 bis 20.000 Euro. Weniger als 1 % aller Werkstattbeschäftigten wechseln jährlich in ein Arbeits- oder Ausbildungsverhältnis. Bezogen auf erfolgreiche Verläufe wird anhand hessischer Daten eine Quote von ungefähr 5 % geschätzt.

Aufgenommen werden sollen Menschen, die wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Beeinträchtigungen nicht, noch nicht oder nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt tätig sein können; bei erfüllten Voraussetzungen besteht ein Recht auf einen Werkstattplatz. Voraussetzung ist eine bescheinigte Erwerbsminderung oder Erwerbsunfähigkeit, also eine mögliche Arbeitszeit von weniger als drei Stunden täglich auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Etwa 5 % der Werkstattbeschäftigten seien nach Ansicht überörtlicher Sozialhilfeträger fehlplatziert; der BeB bezeichnet diese Zahl als politisch motiviert. Menschen müssen spätestens nach dem Berufsbildungsbereich ein Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung erbringen können. Personen, die dies nicht können oder einen besonders hohen Pflege- und Unterstützungsbedarf haben, besuchen teils Tagesförderstätten oder Förder- und Betreuungsbereiche.

Rechtlicher Rahmen und Status

Drei zentrale deutsche Grundlagen sind das SGB IX, die Werkstättenverordnung (WVO) und die Werkstätten-Mitwirkungsverordnung (WMVO). Das SGB IX regelt Aufgaben, Zuständigkeiten, Ansprüche, Kostenträger und Geldleistungen. Nach der WVO soll eine WfbM mindestens 120 behinderten Mitarbeitern Arbeit zur Teilhabe am Arbeitsleben bieten und in ihrem Einzugsgebiet grundsätzlich alle berechtigten Menschen ortsnah aufnehmen. Kostenträger sind unter anderem überörtliche Sozialhilfeträger, Berufsgenossenschaften, Deutsche Rentenversicherung und Bundesagentur für Arbeit; letztere fördern die Maßnahme in den ersten 27 Monaten höchstens.

Beschäftigte sind normalerweise keine Arbeitnehmer, sondern arbeitnehmerähnliche Personen. Die Werkstatt produziert zwar für den Markt, soll aber den Druck des allgemeinen Arbeitsmarkts von einzelnen Beschäftigten fernhalten. Deshalb gilt der gesetzliche Mindestlohn nach der dargestellten deutschen Rechtsprechung nicht. Das Arbeitsgericht Kiel entschied im November 2015 entsprechend. Der Grundbetrag betrug 2023 126 Euro ohne Arbeitsförderungsgeld.

Gegenüber Arbeitnehmern besteht ein weitreichender Kündigungsschutz, da Werkstätten Beschäftigung garantieren sollen. Eine Beendigung kommt etwa bei Selbst- oder Fremdgefährdung, weggefallener Werkstattfähigkeit oder unter den Voraussetzungen einer außerordentlichen Kündigung nach § 626 BGB in Betracht. Zugleich sind die Übergangschancen in den ersten Arbeitsmarkt begrenzt: Dort wird regelmäßig eine Arbeitsleistung von mindestens 50 % der marktüblichen Leistung verlangt, damit Schutzmechanismen und Arbeitgeberhilfen greifen.

Art. 27 UN-Behindertenrechtskonvention verlangt das gleiche Recht auf Arbeit, lässt den Begriff Arbeit aber offen. Drygalski und Welti halten einen erweiterten Arbeitsbegriff für möglich, der auch geschützte Beschäftigung umfassen kann. Der Hohe Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte bezeichnete Werkstätten 2012 jedoch als Übergangserscheinung, bis der allgemeine Arbeitsmarkt inklusiv zugänglich ist. Das Europäische Parlament forderte 2023, geschützte Werkstätten laufend zu bewerten, arbeitsrechtlich abzusichern und mit der UN-Konvention unvereinbare Regeln schrittweise abzuschaffen. Sie sollten nur eine zeitlich befristete Option sein. Der Abschlussbericht zur Entgeltstudie von September 2023 hält es für möglich, dass der Europäische Gerichtshof die meisten Beschäftigten als Arbeitnehmer einstuft; dann müsste ein nationaler Mindestlohnanspruch umgesetzt werden.

Drei Aufträge und Ablauf

§ 219 SGB IX wird als „Tripelmandat“ verstanden: Werkstätten sollen Inklusion fördern, beruflich rehabilitieren und wirtschaftlich arbeiten. Diese Ziele können einander widersprechen. Wirtschaftlichkeit verlangt ausreichend produktive Arbeit und zufriedene Kunden; Rehabilitation und Inklusion sollen auch leistungsschwache Menschen einbeziehen und Exklusion vermeiden.

Das Inklusionsmandat soll geeignete Personen durch Bildung, individuelle Förderpläne, Praktika, Übergangsgruppen und Außenarbeitsplätze in den allgemeinen Arbeitsmarkt vermitteln. Bei einem Außenarbeitsplatz arbeitet eine Person in einem privatwirtschaftlichen Unternehmen, behält aber den Status eines Werkstattbeschäftigten. Integrationsfachdienste sollen Übergänge unterstützen.

Das Rehabilitationsmandat umfasst angemessene berufliche Bildung sowie den Erhalt, die Entwicklung, Erhöhung oder Wiedergewinnung von Leistungs- oder Erwerbsfähigkeit und die Persönlichkeitsentwicklung. 70 bis 90 % der Erlöse von Werkstätten stammen aus Budgets der Rehabilitationsträger. Das Wirtschaftlichkeitsmandat verlangt wirtschaftliche Führung und ein Entgelt aus dem Arbeitsergebnis nach Abzug von Lohn- und Investitionsrücklage. Typische Tätigkeiten sind Auftragsarbeiten, Eigenproduktion und Dienstleistungen, etwa Montage, Verpackung, Gartenpflege, Recycling, Wäscherei, Druck, Aktenvernichtung oder EDV-Dienstleistungen.

Der übliche Ablauf beginnt mit dem Eingangsverfahren (EV), das in der Regel drei Monate dauert. Es prüft die Eignung der Werkstatt und erstellt einen Eingliederungsplan. Es folgt der Berufsbildungsbereich (BBB) von höchstens zwei Jahren: Grund- und Aufbaukurs dauern jeweils zwölf Monate. Er vermittelt Arbeits-, Sozial- und lebenspraktische Fähigkeiten; der gesetzliche Gruppenschlüssel beträgt 1:6. Danach kann der unbefristete Arbeitsbereich (AB) folgen. Dort soll es ein möglichst breites Arbeitsplatzangebot geben; der Gruppenschlüssel beträgt 1:12.

Entgelt, Mitwirkung und Unterstützung

Das Entgelt im Arbeitsbereich besteht aus Grundbetrag und leistungsabhängigem Steigerungsbetrag; zusätzlich gibt es 52 Euro Arbeitsförderungsgeld monatlich. Das Durchschnittsentgelt betrug 2020 rund 211 Euro im Monat, 2021 226 Euro; 49 % der Beschäftigten erhielten 2021 weniger als 150 Euro monatlich. Der Steigerungsbetrag kann sich an Menge und Qualität der Arbeitsleistung, Arbeitsplatz, Sozialverhalten sowie Zulagen orientieren.

Das geringe Entgelt kann auf Leistungen wie Grundsicherung und Wohnheimkosten angerechnet werden. Über dem Einkommensfreibetrag ist es zu 50 % für Wohnheimkosten einzusetzen. Für 2018 nennt der Artikel bei 159 Euro monatlichem Einkommen ein Resteinkommen von 105,50 Euro. Beschäftigte sind dennoch unfall-, kranken-, pflege- und rentenversichert. Nach 20 Jahren Werkstatttätigkeit besteht Anspruch auf volle Erwerbsminderungsrente; die Beiträge werden auf ungefähr 80 % des durchschnittlichen Verdienstes aller Versicherten aufgestockt. Die durchschnittliche Rente lag nach 20 Beitragsjahren laut infas-Forschungsbericht 516 bei knapp 800 Euro monatlich.

Werkstatträte vertreten die Interessen der Beschäftigten; ihre Rechte und die Pflichten der Leitung stehen in der WMVO. Ein Eltern- und Betreuerbeirat kann beraten. Begleitende Dienste, meist mit Sozialpädagogen, Sozialarbeitern und teils Psychologen, unterstützen bei Förderung, Konflikten und zusätzlichen Angeboten. Der Fachausschuss berät über Aufnahme, Förderung, Übergang in den Arbeitsbereich und Übergänge auf den allgemeinen Arbeitsmarkt. Arbeitgeber können bis zu 50 % des auf die Arbeitsleistung entfallenden Rechnungsbetrags von WfbM-Aufträgen auf die Ausgleichsabgabe anrechnen.

Politische Kontroverse und internationale Lage

Kritiker beanstanden die dauerhafte Sonderstruktur, niedrige Entgelte, fehlenden Arbeitnehmerstatus und die geringe Übergangsquote. Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen empfahl Deutschland am 15. Mai 2015, WfbM schrittweise durch Ausstiegsstrategien, Zeitpläne und Anreize für reguläre Beschäftigung abzuschaffen. Die Monitoring-Stelle UN-Behindertenrechtskonvention kritisierte 2023 die unveränderte Auffassung der Bundesregierung, WfbM seien Teil eines inklusiven Arbeitsmarkts.

Verteidiger bezeichnen WfbM als sozialrechtliche Errungenschaft: Sie gewährleisteten Beschäftigung für Menschen, die unter Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarkts nicht arbeiten könnten. Sie warnen, eine schnelle Abschaffung könne zu Massenarbeitslosigkeit führen. Reformpositionen wollen daher häufig keine vollständige Schließung, sondern personenzentrierte, flexiblere Werkstätten, bessere Qualifizierung, mehr Übergänge und für verbleibende Beschäftigte gegebenenfalls Arbeitnehmerstatus. Werkstatträte berichteten 2022, etwa 30 % der Beschäftigten könnten sich Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt gut vorstellen.

International gibt es vergleichbare Sondereinrichtungen. In Österreich arbeiteten 2020 rund 27.000 Menschen in Werkstätten oder beschäftigungstherapeutischen Einrichtungen, häufig ohne Sozialversicherung und Entlohnung. In der Schweiz betreuen 300 INSOS-Werkstätten etwa 25.000 Menschen. Polen hatte 2012 67 WfbM, traditionell mit 20 bis 30 Beschäftigten je Werkstatt. Frankreich unterscheidet Entreprises Adaptées (EA), in denen Mindestlohn und Arbeitnehmerstatus gelten, und ESAT für Personen mit Leistungsvermögen unter 30 %. In Großbritannien schloss 2013 die letzte Werkstatt; bei erfolgloser Arbeitssuche sollen Betroffene auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt als Arbeitslose gelten.