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Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen
Es wurde 2006 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UN) in New York verabschiedet und trat 2008 in Kraft. Die Konvention wurde über fünf Jahre …
Inhalt5 Abschnitte
Zweck, Bedeutung und Entstehung
Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, meist UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) genannt, ist ein multinationaler Menschenrechtsvertrag. Er wurde am 13. Dezember 2006 von der UN-Generalversammlung in New York verabschiedet und trat am 3. Mai 2008 in Kraft. Er wurde über fünf Jahre erarbeitet und betrifft etwa 650 Mio. Menschen weltweit. Im Artikel wird er als von 185 Staaten und der Europäischen Union abgeschlossener Vertrag bezeichnet; zum 1. Februar 2025 werden 164 Unterzeichnungen und 192 Ratifikationen genannt.
Die BRK schafft keine neuen oder Sonderrechte. Sie präzisiert vielmehr die bereits bestehenden Menschenrechte und die Pflichten der Staaten, damit Menschen mit Behinderungen diese Rechte tatsächlich wahrnehmen können. Bestehende Schutzstandards dürfen nach Art. 4 Abs. 4 nicht unterschritten werden. Autonomie, Gleichberechtigung, Inklusion und Teilhabe sind zentrale Ziele. Die Konvention behandelt auch besondere Gefährdungslagen, etwa bewaffnete Konflikte und Naturkatastrophen, sowie Mehrfachdiskriminierung, die beispielsweise Frauen und Mädchen mit Behinderungen treffen kann.
Sie entstand nach früheren internationalen Erklärungen und Programmen zu den Rechten behinderter Menschen. Ein 2001 eingesetzter Ad-hoc-Ausschuss beriet vier Jahre lang in acht Arbeitstreffen. Beteiligt waren Staaten, Nichtregierungsorganisationen und Betroffene; für Deutschland nahm die Staatsrechtlerin Theresia Degener als unabhängige Juristin teil. Das Fakultativprotokoll wurde zusammen mit der Konvention verabschiedet. Es ermöglicht unter bestimmten Voraussetzungen Individualbeschwerden beim UN-Ausschuss.
Die Konvention besteht aus einer Präambel und 50 Artikeln. Art. 1 bis 9 enthalten Ziele, Begriffe und Grundsätze, Art. 10 bis 30 einzelne Menschenrechte. Art. 32 betrifft internationale Zusammenarbeit, Art. 33 ff. die Umsetzung und Überwachung im jeweiligen Staat.
Behinderung, Gleichheit und selbstbestimmtes Leben
Die BRK versteht Behinderung nicht allein als Eigenschaft einer Person. Nach der Präambel entsteht sie aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- sowie umweltbedingten Barrieren, die eine volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe hindern. Art. 1 Satz 2 zählt Menschen mit langfristigen körperlichen, seelischen, geistigen oder Sinnesbeeinträchtigungen zu Menschen mit Behinderungen, wenn diese Beeinträchtigungen in Wechselwirkung mit Barrieren die Teilhabe hindern können. Beispiele für solche Barrieren sind Infrastruktur und gesellschaftliche Vorurteile.
Art. 3 verlangt Achtung vor der Unterschiedlichkeit von Menschen mit Behinderungen und ihre Akzeptanz als Teil menschlicher Vielfalt. Art. 5 verbietet Diskriminierung wegen Behinderung. Diskriminierung ist nach Art. 2 jede Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung, die die gleichberechtigte Anerkennung, das Genießen oder Ausüben von Menschenrechten beeinträchtigt oder vereitelt. Dazu gehört auch die Versagung angemessener Vorkehrungen, also notwendiger Anpassungen für den Einzelfall. Art. 6 und 7 betonen die Autonomie von Frauen mit Behinderungen und das Kindeswohl behinderter Kinder.
Barrierefreiheit nach Art. 9 umfasst den Zugang zur physischen Umwelt, zu Verkehrsmitteln, Information und Kommunikation sowie öffentlichen Einrichtungen und Diensten in Stadt und Land. Behörden und Massenmedien sollen unter anderem Gebärdensprache, Brailleschrift oder leichte Sprache nutzen. Art. 13 verlangt Vorkehrungen für eine wirksame Beteiligung an Gerichtsverfahren: Sehbehinderten Menschen müssen rechtlich wichtige Texte zugänglich gemacht werden, hör- oder sprachbehinderten Menschen notwendige Hilfsmittel bereitstehen, und Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen müssen Rechtsdokumente verständlich erklärt werden.
Art. 12 bekräftigt, dass Menschen mit Behinderungen als Rechtssubjekte anerkannt werden und bei Bedarf Unterstützung bei ihrer Rechts- und Handlungsfähigkeit erhalten. Wille und Präferenzen der Person sind zu achten; Hilfe bei Entscheidungen soll Vorrang vor stellvertretenden Entscheidungen haben. Dazu gehören etwa Rechte auf Eigentum, Erbschaft und eigene Finanzangelegenheiten. Die Konvention schützt außerdem die Vertraulichkeit persönlicher Gesundheits- und Rehabilitationsdaten sowie Rechte auf Eheschließung, Fruchtbarkeit und elterliche Sorge.
Menschen mit Behinderungen sollen Aufenthaltsort und Wohnform frei wählen können. Gemeindenahe Dienste und persönliche Assistenz sollen Isolation und Absonderung verhindern. Zugängliche Mobilitätshilfen, unterstützende Technologien sowie menschliche und tierische Hilfe sollen erleichtert werden. Habilitation und Rehabilitation sollen größtmögliche Unabhängigkeit und Teilhabe fördern. Auch Kultur, Sport, Erholung und die Entfaltung kreativer, künstlerischer und intellektueller Fähigkeiten müssen gleichberechtigt zugänglich sein.
Bildung, Gesundheit, Arbeit und politische Teilhabe
Art. 24 erkennt das Recht auf Bildung ohne Diskriminierung und auf Grundlage der Chancengleichheit an. Die Vertragsstaaten sollen ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen und lebenslanges Lernen gewährleisten. Menschen mit Behinderungen dürfen nicht wegen ihrer Behinderung vom allgemeinen Bildungssystem ausgeschlossen werden. Im englischen Original steht „inclusive education system“; die amtliche deutsche Übersetzung verwendet „integratives Bildungssystem“. Staaten müssen angemessene Vorkehrungen treffen und innerhalb des allgemeinen Bildungssystems die für eine erfolgreiche Bildung notwendige Unterstützung leisten.
Bildung soll auch lebenspraktische und soziale Fähigkeiten vermitteln, beispielsweise Brailleschrift, Gebärdensprache, ergänzende und alternative Kommunikationsformen sowie Orientierungs- und Mobilitätsfertigkeiten. Blinde, gehörlose und taubblinde Kinder sollen in den für sie geeignetsten Sprachen, Kommunikationsformen und Mitteln unterrichtet werden. Dafür sind auch entsprechend ausgebildete Lehrkräfte und Fachkräfte erforderlich. Artikel 24 legt den Zugang zur Regelschule als Normalfall fest. Zugleich wird im Artikel die Frage, ob Sonderschulen zulässig sind, unterschiedlich beurteilt: Das Vereinigte Königreich hält Regel- und Sonderschulen für konventionskonform; andere österreichische Stimmen bezeichneten die Existenz von Sonderschulen als konventionswidrig. In Deutschland besuchten 2013/14 31,4 % der Kinder mit Förderbedarf eine Regelschule, gegenüber 18,4 % im Schuljahr 2008/09.
Art. 25 erkennt das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit ohne Diskriminierung an. Gefordert sind geschlechtsspezifische Gesundheitsdienste einschließlich Rehabilitation, unentgeltliche oder erschwingliche Versorgung in derselben Bandbreite, Qualität und auf demselben Standard wie für andere Menschen sowie behinderungsspezifisch benötigte Leistungen. Versorgung soll möglichst gemeindenah erfolgen. Versicherungen dürfen nicht diskriminieren; Gesundheitsversorgung, Nahrungsmittel oder Flüssigkeiten dürfen nicht wegen einer Behinderung vorenthalten werden.
Art. 27 bekräftigt das gleiche Recht auf Arbeit und schützt vor Sklaverei, Leibeigenschaft sowie Zwangs- und Pflichtarbeit. Nach der dargestellten deutschen Auffassung begründet er keinen unmittelbar einklagbaren Anspruch auf einen konkreten Arbeitsplatz, sondern setzt einen Rahmen für staatliches Handeln. Ziel ist ein inklusiver Arbeitsmarkt, in dem Menschen im erwerbsfähigen Alter hochwertige bezahlte Beschäftigung ausüben können. Staaten sollen Barrieren abbauen und Beschäftigungsmöglichkeiten an barrierefreien Arbeitsplätzen schaffen. Der UN-Ausschuss kritisierte 2015 für Deutschland die Trennung des Arbeitsmarkts, finanzielle Fehlanreize und Werkstätten, die Übergänge auf den allgemeinen Arbeitsmarkt nicht ausreichend fördern. Er empfahl unter anderem Ausstiegsstrategien für Werkstätten und Anreize für öffentliche und private Arbeitgeber.
Art. 29 verpflichtet Staaten zur politischen Teilhabe. Wahlverfahren, Wahleinrichtungen und Wahlmaterialien müssen geeignet, barrierefrei und leicht verständlich sein, damit Menschen mit Behinderungen ihr Wahlrecht gleichberechtigt ausüben können.
Überwachung, Berichte und Sprachfassungen
Die internationale Überwachung übernimmt nach Art. 34 der UN-Ausschuss zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD) mit Sitz in Genf. Er besteht aus unabhängigen Sachverständigen und tagt zweimal jährlich jeweils eine Woche. Er prüft anhand staatlicher Berichte, ob die Konvention eingehalten wird. Jeder Vertragsstaat muss innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten für ihn und danach mindestens alle vier Jahre berichten (Art. 35 Abs. 1).
Die Europäische Kommission legte am 5. Juni 2014 ihren ersten Bericht vor. Deutschland legte seinen ersten Staatenbericht am 3. August 2011 sowie 2019 zwei weitere vor; die abschließenden Bemerkungen zum kombinierten zweiten und dritten deutschen Bericht veröffentlichte der Ausschuss im Oktober 2023. Österreich beschloss den ersten Staatenbericht am 5. Oktober 2010. Nach der Staatenprüfung im August 2023 verwiesen NGOs und die Volksanwaltschaft auf Umsetzungsversäumnisse, insbesondere in den Ländern, im Bildungssystem und bei der De-Institutionalisierung. Die Schweiz legte 2016 ihren ersten Bericht vor; ihr nächster Staatenbericht ist 2028 fällig. Die abschließenden Bemerkungen vom 13. April 2022 enthalten über 80 Handlungsempfehlungen.
Das Fakultativprotokoll eröffnet Einzelpersonen oder Gruppen ein internationales Beschwerdeverfahren gegen einen Staat, der das Protokoll angenommen hat. Das Sekretariat des UN-Hochkommissars für Menschenrechte prüft Beschwerden zunächst; zulässige Beschwerden gehen an den Ausschuss und an den betroffenen Staat zur Stellungnahme. Die Schweiz und Liechtenstein haben das Recht auf Individualbeschwerde abgelehnt.
Verbindlich sind nach Art. 50 nur der arabische, chinesische, englische, französische, russische und spanische Wortlaut. Die gemeinsame amtliche deutsche Übersetzung von Deutschland, Österreich, der Schweiz und Liechtenstein ist im Bundesgesetzblatt 2008 Teil II Nr. 3 veröffentlicht. Behindertenverbände erstellten zusätzlich eine rechtlich nicht verbindliche deutsche „Schattenübersetzung“. Auslöser war insbesondere der Streit über „inclusive education“, das dort als „inklusives Bildungssystem“ statt als „integratives Bildungssystem“ übersetzt wird.
Pflichten der Staaten und Umsetzung im deutschsprachigen Raum
Die BRK richtet sich vor allem an Staaten. Die menschenrechtliche Pflichtentrias umfasst drei Aufgaben: Menschenrechte im eigenen Handeln achten, Menschen vor Rechtsverletzungen durch Dritte schützen und die nötige Infrastruktur schaffen, damit Rechte tatsächlich genutzt werden können. Nach Art. 4 Abs. 1 müssen Staaten geeignete Gesetze, Verwaltungsmaßnahmen und sonstige Maßnahmen erlassen, diskriminierende Regeln und Praktiken aufheben, Menschenrechte in allen politischen Konzepten berücksichtigen und Daten sowie Forschung fördern. Sie sollen universelles Design und unterstützende Technologien fördern, zugängliche Informationen bereitstellen, Fachkräfte schulen und durch öffentliche Kampagnen zu einer positiven Wahrnehmung beitragen. Zivilgesellschaft und insbesondere Behindertenverbände sind einzubeziehen. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sollen nach Art. 4 Abs. 2 schrittweise unter Ausschöpfung der verfügbaren Mittel verwirklicht werden.
Deutschland ratifizierte die Konvention am 24. Februar 2009; sie trat dort am 26. März 2009 in Kraft und gilt als einfaches Bundesrecht. Bund und Länder sind zur Umsetzung verpflichtet. Das Bundessozialgericht stellte am 6. März 2012 fest, dass deutsche Gerichte die UN-BRK bei methodisch vertretbarer Auslegung beachten und anwenden müssen. Auf Bundesebene sind das Bundesministerium für Arbeit und Soziales Focal Point, das Deutsche Institut für Menschenrechte Monitoring-Stelle und der oder die Bundesbeauftragte für die Belange von Menschen mit Behinderungen Koordinierungsstelle. Reformiert oder neu erlassen wurden unter anderem das Behindertengleichstellungsgesetz und am 23. Dezember 2016 das Bundesteilhabegesetz. Bis Januar 2019 bestanden Wahlrechtsausschlüsse für bestimmte betreute Menschen; das Bundesverfassungsgericht erklärte sie am 29. Januar 2019 für verfassungswidrig. Die Länder sind insbesondere für Schulgesetze zuständig und haben Gleichstellungsgesetze sowie Aktionspläne geschaffen.
Österreich hinterlegte die Ratifikation am 26. September 2008; die Konvention trat am 26. Oktober 2008 in Kraft. Der Nationale Aktionsplan 2012–2020 wurde am 24. Juli 2012 beschlossen und 2020 evaluiert. Ein Monitoringausschuss begleitet die Umsetzung. Technische Hilfen, fliegende Wahlkommissionen und Briefwahl sollen die Wahlteilnahme erleichtern; auch Menschen unter Vollbetreuung sind wahlberechtigt.
Die Schweiz ratifizierte am 15. April 2014. Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen koordiniert unter anderem den Staatenbericht. Das Wahlrecht ist bundesrechtlich für Personen eingeschränkt, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder vertreten werden. Der Kanton Genf strich am 29. November 2020 mit 75 % Ja-Stimmen eine kantonale Regel, nach der dauernd urteilsunfähigen Personen politische Rechte entzogen werden konnten. In den Niederlanden bestehen seit 2009 und in Großbritannien seit 2006 keine Wahlrechtsbeschränkungen für Menschen mit geistiger Behinderung.