Freihandel

Begriff und Merkmale

Freihandel ist eine Handelspolitik, bei der Importe und Exporte nicht beschränkt werden. Kennzeichnend sind insbesondere der Waren- und Dienstleistungshandel ohne Zölle oder andere Handelshemmnisse, das Fehlen von Exportsubventionen und anderen „handelsverzerrenden“ Maßnahmen sowie ein unregulierter Zugang zu Märkten und Marktinformationen. Freihandelsabkommen sollen den Handel zusätzlich fördern. Das Gegenmodell ist der Protektionismus: Dabei schützt ein Staat heimische Produzenten und benachteiligt ausländische Anbieter, etwa durch Zölle, Einfuhrquoten oder Subventionen.

Die meisten Ökonomen befürworten Freihandel. Nach dem breiten wissenschaftlichen Konsens steigert der Abbau von Zöllen und Handelshemmnissen langfristig Wirtschaftswachstum und ökonomische Wohlfahrt. Freihandel erzeugt jedoch Gewinner und Verlierer. Besonders Arbeitnehmer in Branchen, die mit Importen konkurrieren, können kurzfristig ihren Arbeitsplatz verlieren und benötigen Unterstützung bei der Anpassung. In der Praxis verbinden die meisten Staaten freien Handel mit protektionistischen Maßnahmen.

Entwicklung des Freihandels

Bis ins 19. Jahrhundert war die Handelsgeschichte häufig von Konflikten, Zöllen und staatlichem Schutz geprägt. Der Handelsvertrag von 1703 zwischen England und Portugal gilt als Beginn liberaler Handelspolitik während des Merkantilismus. Der Merkantilismus wollte Importe von Fertigwaren begrenzen, heimische Manufakturen schützen und den Abfluss von Gold verhindern. Internationaler Handel wurde dabei als Nullsummenspiel verstanden, bei dem nur eine Seite gewinnen könne.

Adam Smith machte den Freihandel zu einem Grundpfeiler seiner Wirtschaftslehre. Er erklärte, dass Länder durch Arbeitsteilung und die Nutzung absoluter Kostenvorteile ihre begrenzte Arbeit produktiver einsetzen können. David Ricardo begründete 1817 den Wohlfahrtsgewinn des Handels mit komparativen Kostenvorteilen: Jedes Land soll sich auf die Güter konzentrieren, die es im Verhältnis zu anderen Gütern besonders günstig herstellen kann, und diese gegen andere Güter tauschen. Dadurch können nach der Theorie alle beteiligten Staaten gewinnen.

Im 19. Jahrhundert entwickelte sich die Freihandelsbewegung zuerst in England. 1846 wurden dort die Einfuhrzölle auf Getreide aufgehoben, 1849 fielen mit der Aufhebung der Navigation Acts weitere Importbeschränkungen. Der Cobden-Chevalier-Vertrag zwischen England und Frankreich von 1860 führte über das Prinzip der Meistbegünstigung zu einem europäischen Netzwerk von Freihandelsverträgen. Marktöffnungen wurden jedoch teilweise gewaltsam erzwungen: In den Opiumkriegen von 1839 bis 1860 zwang England China zur Öffnung seiner Märkte; 1853 öffneten die USA japanische Häfen militärisch und schlossen asymmetrische „Ungleiche Verträge“.

Der freie Handel nahm von 1815 bis zum Ersten Weltkrieg stark zu. Nach einer erneuten Öffnung in den 1920er Jahren brach der Welthandel während der Weltwirtschaftskrise ab 1929 besonders in Europa und Nordamerika ein. Staaten reagierten auf Arbeitslosigkeit und Wirtschaftskrisen mit Handelsbeschränkungen, die den internationalen Handel und damit die Wirtschaft weiter belasteten.

Eine neue Phase begann im Oktober 1947 mit dem GATT und dem schrittweisen Abbau von Handelshemmnissen. Aus dem GATT entstand im April 1994 die Welthandelsorganisation. Auch Zusammenschlüsse und Abkommen wie die Montanunion, die NAFTA und das ASEAN-China-Freihandelsabkommen förderten den Handel. Später gewannen bilaterale Verträge wie das Abkommen mit Kanada von September 2017 und das Freihandelsabkommen EU–Japan von Juli 2018 an Bedeutung. Ökonomen und Wirtschaftshistoriker sind sich einig, dass der internationale Handel heute freier ist als je zuvor.

Ökonomische Funktionsweise und Vorteile

Die klassische Begründung des Freihandels beruht auf Arbeitsteilung, Spezialisierung und komparativen Kostenvorteilen. Handelspartner verzichten aus eigenem Interesse auf Hindernisse für den Austausch von Waren, Dienstleistungen und Kapital. Zu solchen Hindernissen zählen Importzölle, Exportsubventionen, Einfuhrquoten, Exportbeschränkungen, Devisenbewirtschaftung und Kapitalverkehrskontrollen. Zur freien Warenbewegung gehört nach dieser Auffassung auch freier Kapitalverkehr, damit Außenhandel finanziert und Zahlungen ins Ausland übertragen werden können.

Ein Importzoll zeigt die theoretische Wirkung des Protektionismus: Er erhöht den Binnenpreis vom Weltmarktpreis P_world auf P_tariff. Inländische Produzenten erzielen eine höhere Produzentenrente, und der Staat erhält Zolleinnahmen. Der Verlust der Konsumentenrente ist jedoch größer als beide Gewinne zusammen. Die beiden verbleibenden Verlustflächen bilden einen Nettowohlfahrtsverlust; die Wohlfahrt des Landes sinkt.

Als weitere Vorteile des Freihandels gelten höhere Effizienz, die Begrenzung von Monopolen, größere Produktvielfalt, schnellere Innovation und bessere Produkte durch Wettbewerb und Technologietransfer. Massenproduktion kann außerdem die Fixkosten je Stück senken; dies wird als positiver Skaleneffekt bezeichnet. Wirtschaftliche Verflechtungen können nach der Theorie zudem den Frieden fördern.

Eine häufig zitierte Studie von Jeffrey Sachs und Andrew Warner aus dem Jahr 1995 teilte Entwicklungsländer nach ihrer Offenheit ein. 2006 betrug das durchschnittliche BIP pro Kopf in der stets freihandelsorientierten Gruppe 17.521 US-Dollar, in der dauerhaft stark protektionistischen Gruppe 2.362 US-Dollar. Von 1970 bis 1990 erreichten frei handelnde Länder teilweise Wachstumsraten von über 5 %, während protektionistische Länder durchschnittlich nur um 0,5 % pro Jahr wuchsen. Die Aussagekraft solcher Studien ist allerdings umstritten, weil Handelspolitik und andere Wachstumsursachen schwer voneinander zu trennen sind.

Freihandel garantiert kein außenwirtschaftliches Gleichgewicht. 2015 hatten 123 Staaten, also zwei Drittel aller Staaten, ein Handelsbilanzdefizit und nur 62 einen Überschuss. Ein Handelsbilanzdefizit bedeutet, dass der Wert der Importe den der Exporte übersteigt. Dauerhafte Defizite können Verschuldung und im Extremfall einen Staatsbankrott begünstigen; Überschussländer bauen dagegen Forderungen auf, die bei Zahlungsausfällen abgeschrieben werden müssen. Staaten können deshalb trotz Freihandels Importbeschränkungen oder Exportförderung einsetzen. In Deutschland verpflichtet § 1 StabG Bund und Länder dazu, neben Preisstabilität, hoher Beschäftigung und stetigem angemessenem Wachstum auch das außenwirtschaftliche Gleichgewicht zu beachten; § 4 StabG verlangt bei Störungen zunächst internationale Koordination und danach gegebenenfalls wirtschaftspolitische Gegenmaßnahmen.

Globalisierung und umstrittene Folgen

Die Ausbreitung des Freihandels ist eine Grundlage der Globalisierung. Globalisierungskritiker warnen vor Ausbeutung, einer Verfestigung wirtschaftlicher Unterschiede und einem Verlust nationalstaatlicher Handlungsmöglichkeiten. Befürworter verweisen dagegen beispielsweise auf den starken Rückgang der Armut in Indien und China zwischen 1980 und 2000 während ihrer beschleunigten Einbindung in die Weltwirtschaft.

Für kleine und schwächer entwickelte Volkswirtschaften können bi- oder multilaterale Handelsabkommen größere Risiken schaffen als für hoch entwickelte Staaten. Sie können Standards, etwa Hygiene- oder Sozialstandards, oft kaum beeinflussen, während ihre lokale Produktion mit billigen Importen konkurriert. Nach einer Studie der Bertelsmann-Stiftung hätte die geplante TTIP zwischen den USA und der EU nicht nur lateinamerikanische Staaten, sondern auch Kanada, China und Japan negativ treffen können.

Mit der Liberalisierung des Handels gehen häufig Kapitalverkehrs- und Investitionsschutzabkommen einher. Sie sichern Investoren unter anderem die Übertragung ihrer Gewinne in andere Staaten. Kritiker bemängeln, dass Schiedsverfahren oft geheim seien, keine Berufung erlaubten und demokratische oder juristische Kontrolle erschwerten. Investoren klagten unter anderem gegen Mindestlöhne, Garantiepreise für alternative Energien, Frackingverbote und Warnhinweise auf Zigaretten. 2014 waren Verfahren mit Schadensersatzforderungen von insgesamt 12,4 Milliarden US-Dollar gegen Regierungen anhängig.

Kritisiert wird außerdem, dass EU und USA Freihandel fordern, zugleich aber eigene Branchen schützen. Agrarsubventionen und Einfuhrkontingente können Produkte aus Industrieländern künstlich verbilligen und die Absatzmöglichkeiten von Entwicklungsländern verringern. In Mexiko lagen subventionierte US-Agrarprodukte nach dem NAFTA-Abkommen teilweise 20 % unter den Produktionskosten. Millionen Kleinbauern gaben auf; Mexiko musste später 60 % seines Weizens und 70 % seines Reises importieren. Zugleich stagnierten laut Artikel die Einkommen in den NAFTA-Staaten, während die Ungleichheit zunahm.

Ha-Joon Chang verweist als prominenter Kritiker darauf, dass das jährliche Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens in Entwicklungsländern von durchschnittlich 3 % in den Jahren 1960 bis 1980 auf 1,7 % zwischen 1980 und 2000 sank. Francisco Rodriguez und Dani Rodrik kritisieren Studien zum Zusammenhang von Freihandel und Wachstum, weil deren Indikatoren teilweise ungeeignet oder mit anderen Ursachen schwachen Wachstums verbunden seien. Marktöffnung könne auch die Folge einer zuvor erfolgreichen Industrialisierung sein, wie im Fall Englands 1846.

Wissenschaftlicher Konsens und öffentliche Meinung

Trotz der Kritik besteht unter Ökonomen ein breiter Konsens, dass Freihandel insgesamt einen gesellschaftlichen Nettogewinn erzeugt. In einer Umfrage von 2006 befürworteten 87,5 % der befragten amerikanischen Ökonomen die Abschaffung der verbleibenden Zölle und sonstigen Handelshemmnisse der USA. In einer weiteren Befragung führender Ökonomen widersprach niemand der Aussage, dass freierer Handel die Produktionseffizienz und die Auswahl für Verbraucher verbessert und dass diese langfristigen Gewinne deutlich größer sind als die Auswirkungen auf die Beschäftigung. Umstritten bleiben vor allem die Verteilung der Gewinne und Verluste sowie entwicklungs-, umwelt- und sozialpolitische Folgen.

Auch die Öffentlichkeit in Industrie- und Entwicklungsländern befürwortet mehrheitlich freien Handel. Uneinigkeit besteht darüber, wie er Beschäftigung und Löhne beeinflusst. In Schwellenländern glaubten 47 % der Befragten, Handel erhöhe die Löhne, während 20 % sinkende Löhne erwarteten. Zwischen der durchschnittlichen BIP-Wachstumsrate von 2014 bis 2017 und dem Anteil der Menschen, die steigende Löhne durch Handel erwarteten, bestand eine positive Beziehung von 0,66.