Ewigkeitsklausel

Kern und Zweck

Die Ewigkeitsklausel ist eine Bestandsgarantie für grundlegende Entscheidungen des Grundgesetzes. Sie steht in Art. 79 Abs. 3 GG und bestimmt: „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ Selbst die für Verfassungsänderungen erforderliche parlamentarische Mehrheit darf diese Grundlagen daher nicht antasten.

Geschützt werden insbesondere die Menschenwürde, die Bindung des Staates an die Grundrechte sowie die Grundprinzipien Republik, Demokratie, Bundesstaat, Rechtsstaat und Sozialstaat. Hinzu kommen die föderale Gliederung Deutschlands in Länder und deren grundsätzliche Mitwirkung an der Gesetzgebung. Die Ewigkeitsklausel entstand vor dem Hintergrund der nationalsozialistischen Herrschaft und besonders des Ermächtigungsgesetzes vom 24. März 1933. Sie soll verhindern, dass eine parlamentarische Mehrheit die freiheitliche Verfassungsordnung auf formal legalem Weg beseitigt.

Dabei wird zwischen dem Verfassungsgeber als „pouvoir constituant“, also der verfassungsgebenden Gewalt, und dem verfassungsändernden Gesetzgeber als „pouvoir constitué“, einer durch die Verfassung geschaffenen Staatsgewalt, unterschieden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber erhält seine Befugnisse aus dem Grundgesetz und bleibt ihm untergeordnet. Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden.

Geschützte Grundprinzipien

Nach dem Bundesverfassungsgericht schützt Art. 79 Abs. 3 GG nicht jede konkrete Ausgestaltung der genannten Prinzipien. Gesichert sind vielmehr deren Kernelemente, die für die verfassungsmäßige Ordnung unverzichtbar sind.

Zum geschützten Bestand gehören:

• die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung;
• der Schutz der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG;
• das Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit nach Art. 1 Abs. 2 GG;
• die Bindung der staatlichen Gewalt an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG;
• das Bundesstaatsprinzip, das republikanische Prinzip und das Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG;
• das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG;
• die Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG;
• die Bindung der Gesetzgebung an die Verfassung sowie der Exekutive und Judikative an Verfassung und sonstiges Recht nach Art. 20 Abs. 3 GG.

Diese Grundsätze sind dem Zugriff parlamentarischer Mehrheiten entzogen. Ob eine Verfassungsänderung sie verletzt, entscheidet das Bundesverfassungsgericht. Der Schutz reicht weiter als die Definition der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die nur Menschenwürde, Demokratieprinzip und Rechtsstaatsprinzip umfasst.

Grenzen des Schutzes

Über Art. 1 GG kann die Ewigkeitsklausel auch elementare Bestandteile weiterer Grundrechte schützen, soweit sie den Achtungsanspruch der Menschenwürde konkretisieren. Der genaue Umfang ist jedoch umstritten. Grundrechte dürfen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber grundsätzlich geändert, eingeschränkt oder sogar aufgehoben werden, solange die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze unangetastet bleiben. Davon zu unterscheiden ist die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 1 und 2 GG, die Anforderungen an einfache Gesetze stellt.

Im Abhörurteil von 1971 erklärte das Bundesverfassungsgericht, Art. 79 Abs. 3 GG verbiete die prinzipielle Preisgabe der geschützten Grundsätze, lasse aber eine systemimmanente Veränderung elementarer Verfassungsgrundsätze zu. Im Urteil zum Großen Lauschangriff von 2004 stellte es klar, dass Grundrechte insoweit nicht eingeschränkt werden dürfen, wie sie für eine Art. 1 Abs. 1 und 2 GG entsprechende Ordnung unverzichtbar sind. Bereits 1996 entschied das Gericht, dass die Regelung über sichere Drittstaaten beim Asylkompromiss die Ewigkeitsgarantie nicht verletze: Das Grundrecht auf Asyl gehöre nicht zum Gewährleistungsinhalt des Art. 1 Abs. 1 GG und könne daher vom Verfassungsgesetzgeber sogar abgeschafft werden.

Rechtsstaat, Widerstandsrecht und Rechtsfolgen

Die Rechtsstaatlichkeit bedeutet, dass jede Ausübung staatlicher Gewalt umfassend an das Recht gebunden ist. Sie ergibt sich nicht aus einer einzelnen Vorschrift, sondern aus mehreren Bestimmungen, besonders aus Art. 20 Abs. 3 GG. Weitere Merkmale des Rechtsstaatsprinzips stehen an anderen Stellen des Grundgesetzes, etwa in Art. 19 Abs. 4 GG. Ob auch diese Vorschriften durch die Ewigkeitsklausel geschützt sind, ist umstritten.

Das Widerstandsrecht der Staatsbürger aus Art. 20 Abs. 4 GG wird nach der unter Verfassungsrechtlern kaum umstrittenen Ansicht nicht unmittelbar von der Ewigkeitsklausel erfasst, weil es erst später in Art. 20 GG eingefügt wurde. Der verfassungsändernde Gesetzgeber darf seine eigenen Entscheidungen nicht dadurch für ewig unabänderbar erklären. Allerdings kann das Widerstandsrecht als Ausfluss der bereits geschützten Volkssouveränität nach Art. 20 Abs. 2 GG und der Menschenwürde verstanden werden.

Verstößt eine Verfassungsänderung gegen Art. 79 Abs. 3 GG, entsteht sogenanntes verfassungswidriges Verfassungsrecht. Die betreffende Änderung ist unwirksam.

Selbstschutz, neue Verfassung und Europa

Nach herrschender Meinung kann der verfassungsändernde Gesetzgeber auch die Ewigkeitsklausel selbst weder abschaffen noch so verändern, dass ihr Schutz entfällt. Dieser Selbstschutz steht nicht ausdrücklich im Wortlaut. Er wird funktional begründet: Könnte Art. 79 Abs. 3 GG zuerst gestrichen und könnten anschließend die geschützten Grundsätze beseitigt werden, wäre die Klausel wirkungslos. Theodor Maunz bezeichnete dies 1952 als ein Gebot der „Normlogik“.

Die Ewigkeitsklausel verhindert innerhalb des Grundgesetzes beispielsweise den Übergang zu einem zentralistischen oder parlamentarisch-monarchistischen Staat nach den Vorbildern Frankreichs oder Englands. Für eine solche Neuordnung wäre eine neue Verfassung nötig. Art. 146 GG lässt grundsätzlich zu, dass das deutsche Volk eine das Grundgesetz ablösende Verfassung beschließt. Umstritten ist, wie sich diese Möglichkeit zur Ewigkeitsklausel verhält. Horst Dreier vertrat, das Grundgesetz lasse weiterhin den Weg zu einer neuen Verfassung offen. Das Bundesverfassungsgericht hält Art. 146 GG für wirksam, hat aber offengelassen, ob selbst die verfassungsgebende Gewalt wegen der Universalität von Würde, Freiheit und Gleichheit an die geschützten Grundsätze gebunden wäre.

Auch die europäische Einigung muss die Ewigkeitsklausel beachten, weil die Übertragung staatlicher Kompetenzen auf die Europäische Union die Bundes-, Rechts- und Sozialstaatlichkeit sowie die nationale Demokratie berührt. Das Bundesverfassungsgericht bestimmte den unantastbaren Inhalt dieser Prinzipien im Maastricht- und im Lissabon-Urteil näher. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG verweist bei der Gründung der Europäischen Union und bei Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen ausdrücklich auf Art. 79 Abs. 3 GG. Zum geschützten Demokratieprinzip gehört insbesondere das Budgetrecht des Parlaments als zentrales Element demokratischer Willensbildung. Die deutschen Zustimmungsgesetze zum Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion und zum Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus stellten dieses Prinzip infrage; das Bundesverfassungsgericht billigte sie jedoch als verfassungsgemäß.