Gewaltenteilung

Grundprinzip und historische Entwicklung

Gewaltenteilung ist ein Organisations- und Funktionsprinzip des Rechtsstaats. Staatsgewalt wird auf verschiedene, voneinander getrennte Hoheitsbereiche und Staatsorgane verteilt, damit Macht begrenzt sowie Freiheit und Gleichheit gesichert werden. Grundsätzlich soll eine Institution nicht mehrere Gewaltenfunktionen ausüben; auch soll eine Person nicht gleichzeitig verschiedenen Institutionen angehören. Klassisch unterscheidet man die Gesetzgebung (Legislative), die ausführende Gewalt (Exekutive) und die Rechtsprechung (Judikative). „Vollziehung“ ist der Oberbegriff für Verwaltung und Justiz, die organisatorisch grundsätzlich getrennt sind.

Das klassische Modell verteilt die rechtlichen Kompetenzen horizontal auf Gesetzgebung, Regierung und Verwaltung sowie Rechtsprechung. Diese Aufteilung dient nicht nur der Machtkontrolle, sondern auch der Spezialisierung staatlicher Aufgaben. In modernen Demokratien sind die Gewalten allerdings meist nicht vollständig voneinander abgeschottet. Sie kooperieren und besitzen gegenseitige Kontrollrechte. Dafür werden auch die Begriffe Gewaltengliederung oder Gewaltenverschränkung verwendet. Präsidiale Systeme wie die Vereinigten Staaten trennen die Gewalten meist stärker; parlamentarische Demokratien verbinden sie stärker, etwa durch Fraktionen, die jedoch eine zu große Parteidominanz begünstigen können.

Vorläufer und theoretische Ansätze finden sich bereits bei Aristoteles sowie in der Lehre von der Mischverfassung bei Polybios, Cicero, Thomas von Aquin und James Harrington. John Locke unterschied zunächst Legislative und Exekutive. Montesquieu entwickelte in „Vom Geist der Gesetze“ von 1748 die klassische Dreiteilung in Legislative, Judikative und Exekutive. Als politisches Programm wurde sie erstmals in der Verfassung der Vereinigten Staaten von 1788 als „Checks and Balances“ bezeichnet. Heute ist Gewaltenteilung Bestandteil moderner Demokratien, wird aber je nach politischem System unterschiedlich verwirklicht.

Ebenen und Erweiterungen der Gewaltenteilung

Die horizontale Gewaltenteilung verteilt staatliche Macht auf Legislative, Exekutive und Judikative. Die Gewalten sind funktional getrennt, kontrollieren und ergänzen sich aber. Zum Modell der „Checks and Balances“ gehören dabei auch Unterschiede bei Aufgaben, Personal und Finanzen.

Die vertikale oder föderative Gewaltenteilung verteilt Kompetenzen zwischen dem Zentralstaat und seinen Gliedstaaten. In Deutschland setzt sie sich über Regierungsbezirke, Landkreise und Gemeinden fort. Dadurch entsteht ein Stufenbau der Zuständigkeiten und eine „Steuerung der Selbststeuerung“. Zusammen mit dem Subsidiaritätsprinzip soll dies überschaubare politische Bereiche und größere demokratische Beteiligung ermöglichen. Im Völkerrecht betrifft diese Ebene auch das Verhältnis zwischen Nationalstaaten und supranationalen Organisationen wie der Europäischen Union.

Die zeitliche oder temporale Ebene begrenzt die Dauer von Amtszeiten und Mandaten. Regelmäßige Wahlen und die Möglichkeit der Abwahl sollen politische Repräsentanten an den Willen der Wähler binden und die Bildung eines dauerhaften „Machtfilzes“ verhindern. Die soziale Ebene verlangt, dass grundsätzlich alle Bürger politische Ämter erreichen können und die Auswahl nach Qualifikation in fairer Konkurrenz erfolgt. Die dezisive Ebene verteilt Entscheidungen auf Regierung, Parteien, Medien, Gewerkschaften und andere Interessenverbände. Die konstitutionelle Ebene begrenzt staatliche Entscheidungsspielräume durch die Verfassung. Änderungen sind häufig nur mit Zweidrittelmehrheit möglich; teilweise ist ein Verfassungskern überhaupt nicht änderbar, etwa nach Art. 79 Abs. 3 GG.

Zur Gewaltenteilung gehören auch Begrenzungen realer Macht. Kartellrecht soll wirtschaftliche Machtkonzentration verhindern, Medienrecht eine Monopolisierung der öffentlichen Meinung. Das europäische Gleichgewicht wurde historisch als internationale Machtbalance verstanden; nach dem Zweiten Weltkrieg trat die Forderung nach einem Polyzentrismus globaler Machtverteilung stärker hervor.

Die unabhängige Presse wird gelegentlich als „vierte Gewalt“ bezeichnet. Staatstheoretisch ist dies keine eigentliche Staatsgewalt, weil Medien keine staatliche Funktion ausüben. Als „fünfte Gewalt“ gelten unter anderem Wirtschaft, Gewerkschaften, Lobbygruppen, Blogger und digitale Aktivisten. Ihr Einfluss kann als zusätzliche Kontrolle, aber auch als Verletzung des Gewaltenteilungs- und Demokratieprinzips bewertet werden. Der Begriff „Publikative“ fasst teilweise Blogs, Plattformen wie Wikileaks, Informationsfreiheit und traditionelle Presseunternehmen zusammen. „Monetative“ bezeichnet nach Bernd Senf Institutionen, in deren Händen die reale Geldschöpfung liegt.

Die informationelle Gewaltenteilung ist ein Grundsatz des Datenschutzrechts. Behörden dürfen personenbezogene Daten nicht nur gegenüber Privaten, sondern auch gegenüber anderen Behörden abschotten. Eine Datenübermittlung zwischen Behörden ist nur zulässig, wenn ein Gesetz sie erlaubt. Dieses vom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil entwickelte Abschottungsgebot gilt mit Einschränkungen auch innerhalb großer Allfinanzkonzerne.

Deutschland: Grundgesetz und Gewaltenverschränkung

In Deutschland ist die Gewaltenteilung durch das Grundgesetz festgelegt. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG wird die Staatsgewalt „durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Nicht die Staatsgewalt selbst wird geteilt, sondern Zuständigkeiten und Kompetenzen werden verteilt. Dazu gehören auch getrennte Institutionen, Personal, Budgets, Rechte, Aufgaben und Pflichten.

Die gesetzgebenden Organe auf Bundesebene sind Bundestag und Bundesrat, die vollziehende Gewalt wird von der Bundesregierung ausgeübt. Das Grundgesetz verwirklicht jedoch eine starke Gewaltenverschränkung. Der Bundestag wählt den Bundeskanzler und kann ihn durch ein konstruktives Misstrauensvotum abberufen, indem er zugleich einen neuen Kanzler wählt. Viele Regierungsmitglieder sind zugleich Bundestagsabgeordnete. Der Bundestag wirkt außerdem an der Wahl des Bundespräsidenten und der Richter des Bundesverfassungsgerichts mit. Der Bundesrat wird von den Länderexekutiven beschickt, ist aber selbst an der Gesetzgebung beteiligt. Auch ministerielle Verordnungen verbinden exekutive und legislative Funktionen.

Gerichte können Verwaltungsakte überprüfen; das Bundesverfassungsgericht kann auch Gesetzgebungsakte kontrollieren. Es kann Entscheidungen mit Gesetzeskraft erlassen, weshalb in diesem Zusammenhang teilweise von einer „Superlegislative“ gesprochen wird. Beispiele sind die Rundfunkurteile. Das Demokratieprinzip bedeutet nicht, dass das Parlament jede einzelne Verwaltungshandlung selbst vornehmen muss. Es darf Aufgaben mehrstufig delegieren. Dabei kann ein Spannungsverhältnis zum Rechtsstaatsprinzip entstehen; ein übermäßiger Einfluss des Parlaments wird als „Parlamentsabsolutismus“ kritisiert.

Die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern ist durch Art. 20 GG und Art. 79 GG geschützt. Eine Änderung des Grundgesetzes, durch die die Gliederung des Bundes in Länder oder die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung verändert wird, ist unzulässig. Amtsperioden und regelmäßige Wahlen verwirklichen die zeitliche Ebene. Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Petitionsrecht stützen die soziale Ebene. Art. 21 GG ordnet den Parteien die Mitwirkung an der politischen Willensbildung zu. Die Ewigkeitsklausel und die „Streitbare Demokratie“ schützen zentrale Verfassungsprinzipien.

In Ausnahme- oder Übergangslagen kann die Exekutive vorübergehend stärker handeln. Dieses prärogative Handeln betrifft etwa internationale Verhandlungen, sicherheitsrelevante Situationen oder Pandemiebekämpfung. Es soll rechtsstaatlich rückgebunden bleiben, insbesondere durch Parlamentsvorbehalt und gerichtliche Kontrolle.

Kritiker bezweifeln, dass die deutsche Justiz tatsächlich ausreichend unabhängig von der Exekutive ist. Genannt werden Weisungsrechte der Landesjustizminister gegenüber Staatsanwaltschaften. Die EU-Kommission kritisierte dies 2020; der EuGH entschied im Mai 2019, deutsche Staatsanwälte erfüllten nicht die Anforderungen an Regierungsunabhängigkeit für die Beantragung eines EU-Haftbefehls. Der Deutsche Richterbund, die Neue Richtervereinigung und bereits der 40. Deutsche Juristentag 1953 forderten eine institutionell stärkere Unabhängigkeit von Auswahl, Beförderung und Verwaltung. Außerdem wird der Einfluss von Lobby- und Interessengruppen kritisiert: Beim Bundestag waren 2006 1952 Lobbyverbände eingetragen, 1995 noch 1538; damit kamen ungefähr 2,5 Lobbyverbände auf jeden Abgeordneten.

Schweiz: formelle Trennung, parlamentarische Überordnung

In der Schweiz wurden mit der Bundesverfassung von 1848 die Organe von Legislative, Exekutive und Judikative auf Bundesebene festgelegt. Formal besteht eine strikte personelle Gewaltentrennung: Parlament und Regierung haben feste Amtsdauern, das Parlament kann die Regierung nicht abberufen und die Regierung kann das Parlament nicht auflösen. Funktional ist die Trennung vor allem bei der Rechtsprechung streng, weil die richterliche Unabhängigkeit gilt.

Parlament und Regierung arbeiten dagegen eng zusammen. Die Bundesversammlung ist für die Gesetzgebung zuständig, während der Bundesrat Gesetze durch Verordnungen ausführt und sich mit Initiativ- und Antragsrechten an der Vorbereitung von Gesetzen beteiligt. Das Parlament kann auf Regierungszuständigkeiten, etwa bei Verordnungen, staatlicher Planung und Außenpolitik, starken Einfluss nehmen und Zuständigkeiten durch Gesetz oder Verfassungsänderung an sich ziehen. Die Regierung besitzt umgekehrt keine vergleichbaren Instrumente, um missliebige Parlamentsentscheide zu verhindern. Gerichte dürfen Bundesgesetze nicht auf ihre Verfassungsmäßigkeit prüfen. Ein rechtliches Gleichgewicht nach dem Muster der „Checks and Balances“ besteht daher nicht; das Parlament ist übergeordnet.

Die Legislative ist die Bundesversammlung aus Nationalrat und Ständerat. Beide Kammern sind gleichgestellt; der Nationalrat repräsentiert das Volk, der Ständerat die Kantone. Nach Art. 148 BV übt die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Kantonen die oberste Gewalt im Bund aus. Sie wählt die Bundesräte, die Bundesrichter und im Kriegsfall den General.

Die Exekutive ist der siebenköpfige Bundesrat. Er organisiert die Staatstätigkeit und führt Parlamentsbeschlüsse aus. Seine Zusammensetzung soll Landesteile, Sprachen und Geschlechter repräsentieren. Jedes Jahr wird turnusgemäß ein Bundesrat zum Bundespräsidenten gewählt; dessen Aufgabe ist vor allem repräsentativ. Jeder Bundesrat leitet ein Departement.

Die Judikative wird auf Bundesebene vor allem durch das Bundesgericht in Lausanne ausgeübt. Es besteht aus 35 bis 45 ordentlichen Bundesrichtern sowie nebenamtlichen Bundesrichtern und entscheidet unter anderem über Beschwerden wegen der Verletzung verfassungsmäßiger Rechte. Es ist jedoch kein umfassendes Verfassungsgericht.

Auch Kantone und Gemeinden besitzen Legislative, Exekutive und Judikative, wobei Bezeichnungen und Aufgaben variieren. Kantonsparlamente heißen etwa Grosser Rat, Kantonsrat oder Landrat; Regierungen etwa Regierungsrat oder Staatsrat. Auf Gemeindeebene wirken Gemeinde- oder Stadtparlamente beziehungsweise Gemeindeversammlungen sowie Gemeinde- oder Stadträte. In Landsgemeindekantonen ist die Landsgemeinde die Legislative. Die kantonale Justiz umfasst meist Kantons- oder Obergerichte sowie Bezirks-, Regional- oder Kreisgerichte.

EU, Taiwan und fehlende Gewaltenteilung in totalitären Systemen

Die Europäische Union entwickelte sich vom Staatenbund zum Staatenverbund und möglicherweise in Richtung einer föderalen Republik. Nach der Darstellung des Artikels besteht zwischen Exekutive und Legislative derzeit keine echte Gewaltenteilung. Die im EU-Ministerrat vertretenen Regierungen beeinflussen die EU-Gesetzgebung stark. Das Europäische Parlament hat im Vergleich zu nationalen Parlamenten geringeren Einfluss. In vielen Bereichen besitzt allein die EU-Kommission, die der Exekutive am nächsten steht, das Initiativrecht für neue Verordnungen und Richtlinien. Die Kommission kann teilweise auch Verstöße sanktionieren, was als judikative Kompetenz eingeordnet wird. Eine unabhängige Justiz besteht mit dem Europäischen Gerichtshof; an seiner Unabhängigkeit wird teilweise gezweifelt, weil er in Streitfragen fast ausschließlich zugunsten der europäischen Ebene entschieden habe. Die Europäische Zentralbank ist von Regierungen und EU-Organen unabhängig. Der Artikel weist darauf hin, dass diese Angaben nicht ausreichend belegt sind.

Die Republik China auf Taiwan erweitert die klassische Dreiteilung nach dem Staatsdenker Sun Yatsen um zwei Kontrollgewalten. Der Kontroll-Yuan überwacht die Regierung, der Prüfungs-Yuan prüft Beamte. Zusammen mit Legislativ-Yuan, Exekutiv-Yuan und Justiz-Yuan bestehen damit fünf institutionalisierte Gewalten. Vergleichbare Aufgaben werden in Deutschland unter anderem vom Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, vom Bundesrechnungshof, vom Bundesverwaltungsgericht, von Nichtregierungsorganisationen und von der Presse wahrgenommen.

In totalitären oder identitären Regierungsformen wird eine Einheit des Willens von Führung und Bevölkerung behauptet. Daraus wird abgeleitet, dass eine Aufteilung staatlicher Befugnisse unnötig sei, weil alle Entscheidungen angeblich durch das Volk getroffen würden. In der politischen Wirklichkeit entwickelten sich solche Systeme zu totalitären Staaten ohne Gewaltenteilung.