Waffenkontrolle (Recht)

Begriff und Ziele der Waffenkontrolle

Waffenkontrolle (englisch gun control, arms control, gun politics) bezeichnet die gesetzlichen Vorgaben eines Staates zur Herstellung, Verbringung, zum Erwerb und zum Besitz von Waffen. Die Regelungen liegen je nach Land zwischen einem totalen Verbot und einem freien, unkontrollierten Zugang. Sie werden durch die Geschichte und Ideologie eines Landes sowie durch internationale Verträge geprägt.

Waffenkontrolle kann unterschiedliche Ziele verfolgen: Waffenverkäufe können die Angriffs- oder Schutzmacht eines Käufers stärken, den illegalen Besitz ermöglichen, die heimische Wirtschaft durch Importe unter Druck setzen oder die öffentliche Sicherheit, Waffenbesitzer und staatliche Machthaber gefährden. Deshalb unterscheiden sich die Kontrollgesetze in ihrem Zweck. Beim zivilen Waffenbesitz gelten typischerweise drei Säulen: die Kontrolle der Schusswaffe, die Kontrolle des Erwerbers und die Kontrolle des Zwecks.

Herstellung, Handel und internationale Verbringung

Die Herstellungskontrolle umfasst die technische Sicherheit sowie die Kontrolle von Produktion und Verteilung. Die Sicherheit von Schusswaffen und Munition wird durch das Beschusswesen geprüft. In vielen Rechtsstaaten benötigen Hersteller eine Herstellungslizenz und müssen Herstellungsbücher führen. Darin werden Waffen mit Seriennummern sowie ihre Abnehmer erfasst. Während des Kalten Krieges lag die Schusswaffenproduktion in vielen Ländern überwiegend in staatlicher Hand; laut Artikel gilt dies aktuell weiterhin für China, Russland, viele Staaten Zentral- und Südamerikas, Afrikas und Asiens.

Bei Waffenhandelskontrollen überschneiden sich nationale und internationale Rechtsordnungen. Hohe Exporte können volkswirtschaftlich vorteilhaft sein, Exporte von Kriegswaffen in Krisengebiete können jedoch Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht verletzen. Internationale Verträge und Transparenzmaßnahmen, etwa das Transparenz-Register, sollen bedenkliche Exporte verhindern. Nationale Waffenembargos setzen häufig Beschlüsse von UN, EU oder OSZE um; sie können sich auch gegen Personen und Organisationen aus dem terroristischen Umfeld richten. Für zivile Jagd-, Sport- und Kurzwaffen erfolgten Exporte aus EU-Staaten laut Small Arms Survey 2009 zu fast 100 % autorisiert, während bei Kriegsschusswaffen etwa ein Drittel illegal exportiert worden sein soll.

Das UNO-Feuerwaffenprotokoll gegen unerlaubte Herstellung und unerlaubten Handel fordert Seriennummern, Herstellungs- und Handelsbücher, gemeinsame Kriterien für Ausfuhr, Einfuhr und Durchfuhr, Transparenz zur Nachverfolgung sowie Grenz- und Verkehrswegkontrollen. Es wurde von 51 Staaten und der Europäischen Union unterzeichnet. Das 1998 gegründete UNODA befasst sich auch mit der Abrüstung konventioneller Kleinwaffen und Landminen. 1995 setzte sich UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali erstmals im Rahmen seiner Agenda für den Frieden für die Kontrolle von Kleinwaffen ein; im selben Jahr wurde die UN-Resolution 50/70B verabschiedet. Daraus entstand das Kleinwaffenaktionsprogramm. 2010 wurde ein Arms Trade Treaty (ATT) zur Bekämpfung des illegalen Kleinwaffenhandels vorbereitet.

In der EU regelte zunächst die Richtlinie 91/477/EWG den freien Verkehr von Feuerwaffen durch Mindestanforderungen. Kategorie A war verboten; Händler für Waffen der Kategorien A und B brauchten eine staatliche Zulassung, Handelsbücher waren zu führen, und der Erwerb setzte Volljährigkeit, ein Bedürfnis und die voraussichtliche Gefahrlosigkeit für öffentliche Ordnung und Sicherheit voraus. Spätere Vorgaben verlangten unter anderem Kennzeichnung, Nachverfolgung, Maklerregelungen und ein computergestütztes Waffenregister. Die Richtlinie wurde 2017 geändert und in Deutschland durch das 3. WaffRÄndG vom 17. Februar 2020 umgesetzt. Die Richtlinie 91/477/EWG wurde durch die Richtlinie (EU) 2021/555 vom 24. März 2021 aufgehoben. Die Richtlinie 2021/555 gilt nicht für Streitkräfte, Polizei und Behörden und nicht für Verbringungen nach der Verteidigungsgüterrichtlinie 2009/43/EG.

Innerhalb der EU ist die Verbringung von Verteidigungsgütern nach Richtlinie 2009/43/EG genehmigungspflichtig und wird bei der Ausfuhr von nationalen Zollbehörden kontrolliert. Für Ausfuhren in Drittstaaten gilt die Verordnung (EU) Nr. 258/2012 vom 14. März 2012. In Deutschland erteilt das BAFA qualifizierten Unternehmen auf Antrag ein auf fünf Jahre befristetes Zertifikat. Das BAFA kontrolliert außerdem Dual-Use-Güter nach Verordnung (EU) 2021/821 sowie Klassifizierung, Importland und Empfänger; unter bestimmten Bedingungen ist die Zustimmung des Auswärtigen Amts erforderlich. Nationale Gesetze und Zollvorschriften bestimmen auch die Einfuhr. Ein Beispiel ist das US-Embargo gegen chinesische Waffenimporte, das 1994 zum Schutz der heimischen Industrie eingeführt wurde.

Internationale und regionale Regelungen

Internationale Regelungen konzentrieren sich seit 2001 vor allem auf den illegalen Handel mit Kleinwaffen. Die ECOSOC-Resolution vom Juli 1997 betonte die staatliche Verantwortung für die zivile Regulierung und empfahl sichere Aufbewahrung, angemessene Sanktionen, Amnestieprogramme zur Abgabe illegaler Waffen, ein Lizenzsystem und die Registrierung aller Schusswaffen. Nach 1997 wurden zwar keine weiteren weltweiten Vereinbarungen zur Waffenkontrolle beschlossen, aber 110 Staaten vereinbarten in mindestens acht regionalen Abkommen entsprechende Elemente; vier dieser Vereinbarungen sind rechtlich verbindlich.

In Afrika empfahl die Bamako Declaration von 2000, illegalen Besitz als Straftat zu behandeln. Das SADC Firearms Protocol von 2001 forderte unter anderem die Beschränkung des zivilen Besitzes, Registrierung, sichere Lagerung, Lizenzkontrollen, Mengenbegrenzungen und ein nationales elektronisches Waffenregister. Das Nairobi Protocol von 2004 enthielt ähnliche Vorgaben und verbot zusätzlich den zivilen Besitz halbautomatischer und automatischer Gewehre, von Maschinengewehren und leichten Waffen. Das ECOWAS-Übereinkommen von 2004 verlangte ein Lizenzsystem mit Mindestalter, fehlenden Vorstrafen, berechtigtem Grund, Sachkundenachweis und Nachweis sicherer Aufbewahrung. Vorgesehen waren außerdem höchstens eine bestimmte Waffenanzahl pro Lizenz, eine Wartezeit von mindestens 21 Tagen, regelmäßige Überprüfungen und Sanktionen.

In Amerika vertritt die Organisation Amerikanischer Staaten seit 1997 die Position, internationale Regelungen dürften die nationale Gesetzgebung zu zivil genutzten Waffen nicht beeinflussen. Der Andean Plan von 2003 empfahl dagegen eine stärkere Regulierung des zivilen Besitzes und die Einstufung illegalen Besitzes, Tragens und Gebrauchs als Straftat.

Das arabische Waffenmodellgesetz der Arabischen Liga von 2002 empfahl Lizenzen, Mindestalter 21 Jahre, Zuverlässigkeit, keine Vorstrafen, körperliche Fitness, Mengenbegrenzungen und die Meldung verlorener oder gestohlener Waffen innerhalb von drei Tagen. Das Nadi Framework von 2000 für Ozeanien verlangte einen „genuine reason“ für den Privatwaffenbesitz, schlug Verbote bestimmter Waffen, Lizenzen und Register vor und wurde von Australien, den Cookinseln, Fidschi, Neuseeland, Samoa, Tonga und Vanuatu unterzeichnet.

Kontrolle des zivilen Waffenbesitzes und Erwerbs

Die Regelungen zum zivilen Waffenbesitz reichen historisch und regional von Totalverboten bis zur Waffenbesitzpflicht. Nach einer Analyse des Small Arms Survey von 2011 war Bürgern in allen untersuchten Ländern außer Brunei, Kambodscha, Taiwan, Eritrea, Liberia und den Salomonen der Kauf und Besitz von Feuerwaffen unter Einschränkungen erlaubt. Als zivile Zwecke nennt die Studie Sportschießen, Jagd, Selbstverteidigung, Sammeln und berufliche Tätigkeiten. In den USA und im Jemen gilt Waffenbesitz als Grundrecht und die Regelungen sind tendenziell großzügiger; in den übrigen untersuchten Ländern gilt er als Privileg und wird stärker beschränkt.

Die meisten Staaten verlangen Lizenzen und prüfen die Zuverlässigkeit, das Bedürfnis, die Herkunft der Waffe und die sichere Aufbewahrung. Die meisten verbieten vollautomatische Schusswaffen und beschränken halbautomatische Waffen sowie Kurzwaffen. Brasilien unterscheidet „Waffen mit beschränktem Einsatz“ und „frei verwendbare Waffen“. In der Dominikanischen Republik gelten unter anderem Pistolen im Kaliber .45, Gewehre, Maschinengewehre und Karabiner als Kriegswaffen für staatliche Kräfte.

Zur Zuverlässigkeitsprüfung gehören je nach Land Mindestalter, psychische und körperliche Gesundheit, Drogen- und Alkoholabhängigkeit, Vorstrafen sowie Hinweise auf Gewalt- oder häusliche Gewalt. In den meisten Ländern liegt die Altersgrenze bei 18 Jahren. Sie beträgt beispielsweise 21 Jahre in mehreren Staaten, 25 Jahre in Brasilien und Uganda, 27 Jahre in Israel ohne Wehrdienst, 16 Jahre in Neuseeland und Belize und 14 Jahre in Kenia. Das US-Bundesrecht kennt für Langwaffen kein Alterslimit, verlangt aber 18 Jahre für Handfeuerwaffen; einzelne Bundesstaaten sehen höhere oder niedrigere Grenzen vor.

Viele Länder fordern Sachkunde. Dazu gehören theoretische und praktische Kenntnisse über sichere Handhabung, Aufbewahrung, Waffenrecht und die Grenzen der Notwehr. In Estland umfasst die Prüfung Waffenrecht, Erste Hilfe bei Schussverletzungen und praktische Handhabung. In Deutschland ist für Jagdwaffen die bestandene Jägerprüfung erforderlich; für Sportwaffen wird eine Bescheinigung über die aktive Mitgliedschaft in einem Schützenverein verlangt.

Registrierung erfasst je nach Land Waffen und Besitzer in zentralen oder dezentralen Registern oder auf Lizenzen. Sie soll die Herkunft und den letzten rechtmäßigen Eigentümer ermitteln, gestohlene Waffen zurückgeben, Beschlagnahmen erleichtern und Übertragungen prüfen. Befürworter erwarten bessere Rechtsdurchsetzung; Kritiker verweisen auf Kosten und Belastungen. Kanada führte 1995 ein Register für Langwaffen ein, das 2012 wieder abgeschafft wurde. Die USA besitzen kein nationales Register, einige Bundesstaaten führen jedoch eigene Register.

Private Übertragungen sind meist nur mit Lizenzen und Meldung an Behörden erlaubt. In Finnland beträgt die Meldefrist 30 Tage, in Belize 14 Tage, im Vereinigten Königreich sieben Tage und in Kenia und Uganda 48 Stunden. Australien und Singapur verbieten Übertragungen zwischen Privatpersonen; in Kalifornien muss ein lizenzierter Händler mit Background-Check eingeschaltet werden.

Lizenzen, Zweckbindung und weitere Einschränkungen

Deutschland unterscheidet bei der Lizenzierung zwischen Erwerb, Besitz und Führen. Eine Erwerbs-Lizenz erlaubt den Kauf und gilt häufig für eine bestimmte Waffe, Kategorie oder ein Kaliber, meist für einen bis zwölf Monate. Eine Besitz-Lizenz berechtigt zum Besitz und ist oft fünf Jahre, in manchen Ländern lebenslang gültig. Eine Sammel-Lizenz erlaubt den Erwerb und Besitz von Waffen eines Sammelgebiets, häufig jedoch nicht den Kauf passender Munition. Eine Lizenz zum Führen erlaubt das Tragen außerhalb der Wohnung; in Österreich berechtigt der Waffenpass zugleich zum Besitz und Führen, während die Waffenbesitzkarte nur Besitz und Transport einer ungeladenen Waffe erlaubt.

Der Waffenbesitz ist vielfach an ein Bedürfnis oder einen anerkannten Zweck gebunden. Akzeptierte Zwecke sind Jagd, Sportschießen und Wettbewerb, berufliche Tätigkeiten wie Landwirtschaft und Schädlingsbekämpfung, Vorführungen und Kunst, Sammlungen und Museen sowie der Schutz von Personen oder Sachen. Die Behörde prüft häufig, ob Waffe und Munition dem angegebenen Zweck angemessen sind. Selbstverteidigung ist in 16 der 42 untersuchten Regierungsbezirke ausdrücklich als Zweck zugelassen. Ein allgemein anerkanntes Recht auf Waffenbesitz zur Selbstverteidigung gibt es jedoch nicht.

Weitere Einschränkungen betreffen Waffen- und Munitionsmengen sowie Wartezeiten. In Kalifornien darf eine Person innerhalb von 30 Tagen nur eine Kurzwaffe kaufen; deutsche Sportschützen dürfen seit 2008 zwei Waffen innerhalb von sechs Monaten erwerben. In Litauen beträgt der Munitionsvorrat 300 Stück pro Waffe, bei Sportschützen 1000 Stück; Israel erlaubt für Kurzwaffen 50 Stück. Australien und Kanada sehen eine Wartezeit von 28 Tagen vor, New Jersey von sieben Tagen, Kalifornien von zehn Tagen und Florida von drei Tagen für Kurzwaffen.

Waffen müssen häufig entladen, verschlossen und getrennt von der Munition aufbewahrt werden. Kasachstan verlangt einen Tresor oder Metallschrank, Neuseeland für eingeschränkte Waffen einen polizeilich abgenommenen Waffentresor. Singapur verlangt bei Selbstschutzwaffen einen mindestens 70 kg schweren Tresor mit Zahlen- und Schlüsselschloss; bei mehr als einmonatiger Abwesenheit müssen die Waffen bei der Polizei oder einer autorisierten Person verwahrt werden. Der Verlust oder Diebstahl einer Waffe ist in vielen Ländern unverzüglich oder innerhalb kurzer Fristen zu melden. In Südafrika kann die unterlassene Meldung mit zehn Jahren Haft bestraft werden.

Das Führen in der Öffentlichkeit ist je nach Land verboten, genehmigungspflichtig oder nur bei vernünftigem Grund und gegebenenfalls entladener Waffe erlaubt. In den USA unterscheidet man beim verdeckten Tragen „no issue“, „may issue“, „shall issue“ und „unrestricted law“. Zwei Staaten verbieten das verdeckte Tragen vollständig, zwölf Staaten und der District of Columbia erteilen Lizenzen nach mehreren Kriterien, 34 Staaten nach wenigen Bedingungen; Alaska, Arizona und Vermont erlauben es ohne Lizenz. Die Tendenz der letzten zehn Jahre im US-Recht wird als Lockerung der Beschränkungen beschrieben.

Politik, öffentliche Meinung und gesellschaftliche Konflikte

Die nationale Gesetzgebung wird durch öffentliche Meinung, Medien, private Interessen, soziale Mobilisierung, nationale Prioritäten, Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgern sowie Erfahrungen mit Waffen und Waffenkriminalität beeinflusst. Steigende Kriminalität und medienwirksame Amokläufe führen häufig zu Gesetzesänderungen. Nach dem Amoklauf von Port Arthur führte Australien ein Verbot bestimmter halbautomatischer Gewehre und Schrotflinten, ein Bedürfnisprinzip, das Mindestalter 18 Jahre, Sachkundenachweis, 28 Tage Wartezeit, Registrierung und sichere Aufbewahrung ein. Amokläufe in Erfurt 2002, Emsdetten 2006 und Winnenden 2009 führten in Deutschland unter anderem zu strengeren Alters-, Lizenz-, Bedürfnis- und Zuverlässigkeitsanforderungen sowie anlasslosen Hauskontrollen für registrierte Waffenbesitzer. In Kanada wurde ein nach dem Amoklauf in Montréal 1995 eingeführtes Langwaffenregister 2012 abgeschafft. In Neuseeland führten Änderungen nach dem Aramoana-Massaker 1990 unter anderem zur Kategorie MSSA, zu einer erneuten Prüfung von Lizenzen nach zehn Jahren und zu strengeren Regeln für Versandhandel und Fahrzeugaufbewahrung. Im Vereinigten Königreich wurden nach Hungerford 1987 und Dunblane 1996 halbautomatische Waffen beziehungsweise fast alle Kurzwaffen verboten. In einigen US-Bundesstaaten wurden dagegen waffenfreie Zonen an Schulen und Universitäten abgeschafft.

Befürworter strenger Kontrollen sehen private Waffen als Gefahr für die innere Sicherheit. IANSA, Oxfam und amnesty international starteten 2003 die Control-Arms-Kampagne für ein weltweites Waffenhandelsabkommen; IANSA vertritt laut Artikel 500 Millionen Mitglieder aus 800 Organisationen in 120 Ländern. Waffenbefürworter, unter anderem im WFSA mit 100 Millionen Mitgliedern aus 35 Organisationen in 13 Ländern, wenden sich gegen globale Regeln, die legalen Handel oder privaten Waffenbesitz beschränken. Sie argumentieren, strenge Gesetze entwaffneten vor allem rechtstreue Bürger, während Kriminelle sich nicht daran hielten. Der Artikel stellt beide Positionen als politisch und gesellschaftlich umstritten dar; eine wissenschaftliche Untersuchung für Deutschland, die den Satz „Jede Waffe weniger erhöht die innere Sicherheit“ bestätigt, habe es bisher nicht gegeben.