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Verteidigungsfall (Deutschland)
Der Verteidigungsfall (V-Fall) ist der rechtliche Status der Bundesrepublik Deutschland, der festgestellt wird, wenn ihr Staatsgebiet mit „Waffengewalt“ …
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Kern und Feststellung
Der Verteidigungsfall, kurz V-Fall, ist ein besonderer rechtlicher Status der Bundesrepublik Deutschland. Er liegt nach Art. 115a GG vor, wenn festgestellt wird, dass das Bundesgebiet mit „Waffengewalt“ angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Die Regeln dazu stehen im Abschnitt Xa des Grundgesetzes, Art. 115a bis 115l GG. Sie wurden durch das „Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes“ vom 24. Juni 1968 eingefügt und gehören zur sogenannten Notstandsverfassung.
Im Normalfall stellt der Bundestag den Verteidigungsfall fest; der Bundesrat muss zustimmen. Den Antrag stellt die Bundesregierung. Im Bundestag ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen nötig, mindestens aber die absolute Mehrheit der Gesamtzahl seiner Mitglieder. Im Bundesrat genügt die absolute Mehrheit der Stimmen. Ein Angriff muss nicht bedeuten, dass fremde Truppen die Grenze überschreiten; auch ein Fernwaffenbeschuss kann ausreichen. Für die Annahme, dass ein Angriff unmittelbar bevorsteht, müssen konkrete Verdachtsmomente oder Beweise vorliegen.
Dem Verteidigungsfall kann der Spannungsfall vorausgehen. Außerdem kann der Bundestag nach Art. 80a Absatz 1 Satz 1 2. Alternative GG schon vor Eintritt eines Spannungs- oder Verteidigungsfalls der Anwendung einzelner dafür vorgesehener Rechtsvorschriften besonders zustimmen; dies wird Zustimmungsfall genannt.
Ausnahmefälle und Verkündung
Wenn der Bundestag beschlussunfähig ist und die Lage „unabweisbar ein sofortiges Handeln“ erfordert, kann der Gemeinsame Ausschuss den Verteidigungsfall feststellen. Auch dort ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen nötig, mindestens aber die Mehrheit seiner Mitglieder. Diese Möglichkeit war bei der Notstandsgesetzgebung stark umstritten, weil dadurch Befugnisse von Bundestag und Bundesrat vorübergehend beim Gemeinsamen Ausschuss zusammenlaufen können. Die Zustimmung des Bundestags muss jedoch so schnell wie möglich nachgeholt werden.
Wenn ein bewaffneter Angriff bereits begonnen hat, Bundestag und Gemeinsamer Ausschuss aber nicht sofort entscheiden können, gilt der Verteidigungsfall in dem Augenblick als beschlossen und verkündet, in dem der Angriff begonnen hat. Der Bundespräsident verkündet diesen Zeitpunkt so bald wie möglich.
Wird der Verteidigungsfall formal festgestellt, verkündet der Bundespräsident die Feststellung im Bundesgesetzblatt. Ist das nicht möglich, kann die Verkündung zunächst auf andere Weise erfolgen, in der Regel über die Medien; die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt muss so bald wie möglich nachgeholt werden.
Bei terroristischen Angriffen ist die Einordnung enger. Seit Anfang Mai 2006 gab es Pläne der Bundesregierung, einen Angriff nach Art der Anschläge vom 11. September 2001 als Angriff mit Waffengewalt zu behandeln. Hintergrund war auch die Debatte um das vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärte Luftsicherheitsgesetz. Die Ansicht, dass im Verteidigungsfall der Abschuss eines entführten Passagierflugzeugs mit Unschuldigen an Bord möglich sein könne, gilt heute eher als Mindermeinung. Nach überwiegender Meinung, Stand 2020, kann ein zeitlich und örtlich begrenzter terroristischer Anschlag ebenso wie ein Cyber-Angriff nur dann zum Verteidigungsfall führen, wenn die dadurch ausgelöste Destabilisierung die Existenz des Staatswesens bedroht.
Befehlsgewalt und internationale Erklärung
Im Verteidigungsfall geht die Befehls- und Kommandogewalt über die Bundeswehr vom Bundesminister der Verteidigung auf den Bundeskanzler über. Der Bundeskanzler vereint dann die politische und militärische Entscheidungsgewalt. Diese Regelung wird umgangssprachlich auch „Lex Churchill“ genannt, weil Winston Churchill im Zweiten Weltkrieg ebenfalls Regierungschef und Oberbefehlshaber zugleich war. Die Machtkonzentration beim Bundeskanzler war umstritten.
Der Bundespräsident kann nach Verkündung der Feststellung und bei tatsächlichem Angriff auf das Bundesgebiet völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalls abgeben. Dafür braucht er die Zustimmung des Bundestages oder, falls dieser handlungsunfähig ist, des Gemeinsamen Ausschusses. Er kann insbesondere erklären, dass sich Deutschland mit dem Angreifer im Kriegszustand befindet. Diese Erklärung ist erst zulässig, wenn das Bundesgebiet tatsächlich angegriffen wird; eine bloße Feststellung wegen unmittelbar drohenden Angriffs reicht dafür noch nicht.
Gesetzgebung im Verteidigungsfall
Mit der Verkündung des Verteidigungsfalls ändern sich die Gesetzgebungskompetenzen. Nach Art. 115c Abs. 1 Satz 1 GG erhält der Bund das Recht der konkurrierenden Gesetzgebung auch auf Gebieten, für die in Friedenszeiten die Länder zuständig sind. Konkurrierende Gesetzgebung bedeutet, dass der Bund gesetzgeberisch tätig werden kann; solche Gesetze brauchen hier die Zustimmung des Bundesrates.
Außerdem können Enteignungen vorläufig geregelt und Vorschriften über Freiheitsentzug zu Ungunsten der Bürger verschärft werden. Zur Abwehr eines Angriffs kann der Bund mit Zustimmung des Bundesrates auch Regeln über Verwaltung und Finanzverfassung anders fassen als im Frieden. Dabei muss die Lebensfähigkeit der nicht zum Bund gehörenden Ebenen erhalten bleiben. Schon in Friedenszeiten können sogenannte Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze beschlossen werden, die erst im Verteidigungsfall angewendet werden sollen.
Das Gesetzgebungsverfahren kann beschleunigt werden. Gesetze, die die Bundesregierung als dringlich bezeichnet, können von Bundestag und Bundesrat gemeinsam behandelt werden. Auch die Verkündung kann vereinfacht werden: Wenn das Bundesgesetzblatt nicht genutzt werden kann, ist zunächst eine andere Verkündung möglich, etwa über Rundfunk oder Tagespresse.
Für solche Sonderregelungen gelten Grenzen. Gesetze des Gemeinsamen Ausschusses und darauf beruhende Rechtsverordnungen treten spätestens sechs Monate nach Ende des Verteidigungsfalls außer Kraft. Bestimmte Gesetze, die von grundgesetzlichen Regeln über Gemeinschaftsaufgaben und Teile der Finanzverfassung abweichen, enden spätestens am Ende des zweiten Rechnungsjahres nach Ende des Verteidigungsfalls. Der Bundestag kann Gesetze des Gemeinsamen Ausschusses jederzeit mit Zustimmung des Bundesrates aufheben.
Verfassungsorgane und Kontrolle
Der Gemeinsame Ausschuss kann mit zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens aber mit der Mehrheit seiner Mitglieder feststellen, dass der Bundestag nicht rechtzeitig zusammentreten kann oder nicht beschlussfähig ist. Ab diesem Zeitpunkt nimmt er die Stellung von Bundestag und Bundesrat ein und übt deren Rechte einheitlich aus; es gilt dann ein Einkammersystem. Seine Befugnisse sind aber begrenzt: Er darf das Grundgesetz nicht ändern oder außer Kraft setzen und keine Gesetze über die Europäische Union, die Mitgliedschaft Deutschlands in zwischenstaatlichen Organisationen oder die Neugliederung der Länder beschließen.
Die Bundesregierung erhält zusätzliche Befugnisse. Sie kann die Bundespolizei im gesamten Bundesgebiet einsetzen und Landesregierungen sowie Landesbehörden Weisungen erteilen. Die parlamentarischen Gremien müssen darüber unterrichtet werden. Wenn der Bundeskanzler nicht mehr amtieren kann, wählt der Gemeinsame Ausschuss auf Vorschlag des Bundespräsidenten mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Bundeskanzler. Für ein konstruktives Misstrauensvotum gegen den Bundeskanzler braucht der Gemeinsame Ausschuss zwei Drittel seiner Mitglieder.
Das Bundesverfassungsgericht bleibt geschützt. Seine verfassungsrechtlichen Befugnisse und Aufgaben dürfen während des Verteidigungsfalls nicht beeinträchtigt werden. Es hat gegenüber Änderungen seines Gesetzes durch den Gemeinsamen Ausschuss eine Art Veto-Recht und kann bis zu einer gesetzlichen Regelung selbst Maßnahmen treffen, die seine Funktionsfähigkeit sichern.
Wahlperioden werden verlängert, wenn sie während des Verteidigungsfalls ablaufen: die Wahlperiode von Bundestag und Landtagen bis sechs Monate, die Amtszeit des Bundespräsidenten oder seiner Vertretung durch den Bundesratspräsidenten bis neun Monate und die Amtszeit eines Mitglieds des Bundesverfassungsgerichts bis sechs Monate nach Ende des Verteidigungsfalls. Die Auflösung des Bundestages ist während des Verteidigungsfalls ausgeschlossen. Wenn Bundesorgane nicht handeln können, erhalten Landesregierungen vorübergehend die Befugnisse, die das Grundgesetz im Verteidigungsfall der Bundesregierung gibt; eine wieder handlungsfähige Bundesregierung kann solche Maßnahmen jederzeit aufheben.
Beendigung und Frieden
Der Verteidigungsfall endet nicht automatisch mit einzelnen Kampfhandlungen, sondern muss politisch und rechtlich beendet werden. Der Bundestag kann ihn mit einfacher Mehrheit und Zustimmung des Bundesrates für beendet erklären. Er muss ihn beenden, wenn kein Angriff mehr auf die Bundesrepublik stattfindet und ein solcher Angriff auch nicht mehr unmittelbar bevorsteht. Der Bundesrat kann verlangen, dass der Bundestag über die Beendigung beschließt.
Über einen Friedensschluss wird durch ein Bundesgesetz entschieden. Damit bleibt auch das Ende des Verteidigungsfalls an parlamentarische Verfahren gebunden.