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Verbraucherschutz
Der Verbraucherschutz umfasst neben Verbrauchsgütern auch sonstiges Gut (etwa permanent vorhandene Infrastruktur), daher spricht man moderner von „Konsument“ …
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Grundidee und Bedeutung
Verbraucherschutz, in Österreich und der Schweiz meist Konsumentenschutz genannt, bezeichnet alle Bestrebungen und Maßnahmen, die Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher oder Konsumenten von Gütern und Dienstleistungen schützen sollen. Dazu gehören auch Aufgaben, die der Staat an Verbraucherschutzverbände überträgt. Der Grundgedanke ist, dass Verbraucher gegenüber Herstellern, Händlern und Dienstleistungsanbietern häufig strukturell unterlegen sind: Sie haben meist weniger Fachwissen, weniger Informationen, weniger Ressourcen oder weniger Erfahrung. Verbraucherschutz soll dieses Ungleichgewicht sinnvoll ausgleichen und dafür sorgen, dass Verbraucherinteressen gegenüber der Anbieterseite angemessen durchgesetzt werden können.
Der Schutz bezieht sich nicht nur auf einzelne Verbrauchsgüter, sondern auch auf andere Güter und Leistungen, etwa dauerhaft vorhandene Infrastruktur. Deshalb wird moderner oft von Konsumenten und Konsumentenschutz gesprochen. In einem weiteren Sinn kann Verbraucherschutz auch den Schutz vor typischen Gesundheitsgefahren meinen, etwa vor Verunreinigungen im Trinkwasser. Der Sprachgebrauch ist dabei uneinheitlich: Manche sprechen von Verbraucherschutz, andere von Gesundheitsschutz oder gesundheitlichem Verbraucherschutz.
Träger des Verbraucherschutzes sind staatliche Institutionen, private Vereine und Verbrauchermedien. Wichtige Themen sind unter anderem Anlegerschutz, Lebensmittelkennzeichnung, Mieterschutz, Produktsicherheit, Verbraucherbildung, Verbraucherdatenschutz, Verbraucherverträge und vergleichende Warentests.
Entwicklung und Leitbild
Schon im Hochmittelalter gab es im deutschsprachigen Raum umfangreiche Systeme zum Verbraucherschutz. Städte und Landesherren erließen und kontrollierten Vorschriften zur Grundversorgung, besonders bei Lebensmitteln. Geregelt wurden zum Beispiel Mindestqualität, vertretbare Preise, Warenqualitäten, Schankmengen, Verkaufsmaße und Gewichte. Ein bekanntes Beispiel ist das Reinheitsgebot. Auch für Bereiche wie Getreidehandel, Bäckereien, Metzgereien oder Wasserversorgung gab es ausführliche Verordnungen. Später werden weitere Entwicklungsphasen genannt: der wirtschaftliche Aufschwung der Nachkriegszeit, das Erstarken sozialer Bewegungen mit Forderungen nach mehr Autonomie und Mündigkeit, die Kritik an Globalisierung und Massenkonsum sowie die Dynamik des Informationszeitalters.
Das traditionelle ökonomische Leitbild ging vom Homo oeconomicus aus: Verbraucher und Unternehmer gelten darin als voll mündig, entscheidungsfähig und rational. Das moderne Verbraucherleitbild sieht das anders. Studien zum tatsächlichen Verhalten zeigen, dass Verbraucher auf Informationen der Unternehmen angewiesen sind, nur eine begrenzte Informationsmenge verarbeiten können und nicht immer rational handeln. Dieses Problem wird als information overload bezeichnet, also Informationsüberlastung. Anbieter können dies nutzen, indem sie Werbung nicht vollständig und objektiv gestalten, psychologische Kaufanreize setzen oder Verbraucher zu schnellen Geschäftsabschlüssen drängen.
Aus Sicht des Verbraucherschutzes gilt der Verbraucher deshalb als schutzbedürftig. Gründe sind mangelnde Rechtskenntnisse, wirtschaftliche Unterlegenheit, psychologische Hindernisse und ein kaum überschaubares Warenangebot. Zwischen Unternehmen und Verbrauchern besteht ein Macht- und Informationsgefälle, das durch Verbraucherrecht ausgeglichen werden soll. International gibt es unterschiedliche Ansätze: In Europa herrscht vorwiegend ein Vorsorgeprinzip, während bei US-amerikanischen Stellen das Wissenschaftsprinzip gilt.
Ein wichtiges Ziel bleibt der informierte Verbraucher. Dafür müssen Informationen verfügbar und transparent sein. Gesetze können zum Beispiel Inhaltsangaben auf verpackten Lebensmitteln, verständliche Produktinformationen, Formvorschriften, Rücktrittsrechte, Kreditnehmerrechte oder Dokumentationspflichten vorschreiben. Besonders wichtig ist dies im Online-Handel, bei Online-Rechtsgeschäften und im Fernabsatz. Verbraucher sollen erkennen können, ob, wann und mit wem sie einen Vertrag abschließen und wie ein Unternehmen grundsätzlich handelt. Die österreichische Finanzmarktaufsicht formulierte für die Digitalisierung im Finanzsektor den Grundsatz: „Das hohe Niveau des Verbraucherschutzes darf durch die Digitalisierung nicht verwässert werden.“ Neuere Hirnforschung stellt das Modell des rational handelnden Verbrauchers zusätzlich infrage; Neuromarketing versucht, über gezielte Sinnesreize Reaktionen im Gehirn auszulösen. Kritiker sehen darin Ansätze für Manipulation.
Verbraucherrecht in Deutschland
In Deutschland gibt es kein einzelnes Verbraucherschutzgesetz, das alle Fragen des Verbraucherrechts regelt. Stattdessen finden sich verbraucherschützende Vorschriften in vielen Einzelgesetzen. Verbraucherschutz überschneidet sich oft mit anderen Zielen, etwa Arbeitsschutz, Umweltschutz oder Gesundheitsschutz. Deshalb ist das Verbraucherrecht als Rechtsgebiet nicht eindeutig abgrenzbar.
Im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) gehören unter anderem folgende Regelungen zum Verbraucherschutz: unbestellte Leistungen (§ 241a BGB), Grundsätze bei Verbraucherverträgen und besonderen Vertriebsformen (§§ 312–312k BGB), Widerrufsrechte bei Verbraucherverträgen (§§ 355–361 BGB), Verbrauchsgüterkauf (§§ 474–479 BGB), Teilzeit-Wohnrechteverträge und verwandte Verträge (§§ 481–487 BGB), Verbraucherdarlehensverträge (§§ 491–505 BGB), Finanzierungshilfen zwischen Unternehmer und Verbraucher (§§ 506–509 BGB), Ratenlieferverträge (§ 510 BGB), Vorschriften zur Unabdingbarkeit und zur Anwendung auf Existenzgründer (§§ 511–512 BGB), Vermittlung von Verbraucherdarlehensverträgen (§§ 655a–655e BGB), Gewinnzusagen (§ 661a BGB) sowie Wertstellungsdatum und Verfügbarkeit von Geldbeträgen (§ 675t BGB). Auch Mieterschutz im Wohnraummietrecht (§§ 549–577a BGB) zählt im weiteren Sinn dazu. Die Vorschriften über Allgemeine Geschäftsbedingungen (§§ 305–310 BGB) schützen nicht nur Verbraucher, sondern allgemein Vertragspartner.
Viele Formvorschriften dienen ebenfalls dem Verbraucherschutz. Ein Grundstückskaufvertrag muss zum Beispiel notariell beurkundet werden (§ 311b Abs. 1 BGB), damit bei besonders wichtigen und teuren Geschäften fachkundige Beratung durch den Notar gesichert ist. Andere Formvorschriften betreffen direkt Verbraucher, etwa Schriftform bei Teilzeitwohnrecht- und Verbraucherdarlehensverträgen oder Textform für Belehrungen über Widerrufsrechte.
Auch öffentlich-rechtliche Vorschriften schützen Verbraucher, besonders im gesundheitlichen Bereich. Sie verpflichten Hersteller und Händler, Mindeststandards für Rohstoffe, Ausgangsmaterialien, Zusatzstoffe, Herstellungsverfahren oder Verpackungen einzuhalten. Wichtig waren beziehungsweise sind das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG), seine Nachfolgeregelung, das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB), die Kosmetik-Verordnung, das inzwischen aufgehobene Fleischhygienegesetz und das Arzneimittelgesetz.
Seit Anfang 1999 ermöglicht die Insolvenzordnung überschuldeten Verbrauchern nach einem mindestens sechsjährigen Verbraucher-Insolvenzverfahren eine Restschuldbefreiung gemäß §§ 286 ff. InsO. Auch das Wettbewerbsrecht, vor allem das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), hat heute ausdrücklich eine verbraucherschützende Aufgabe (§ 1 UWG). Verbraucherzentralen dürfen Verbraucher seit dem 1. Juli 2008 nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 Rechtsdienstleistungsgesetz außergerichtlich beraten und vertreten.
Aktuelle Aufgaben und Instrumente
Die öffentliche Wahrnehmung des Verbraucherschutzes hat in den vergangenen Jahren stark zugenommen. Gründe sind unter anderem Lebensmittelskandale, gefährliche Haushaltsgeräte, die Deregulierung früher staatlicher Monopole wie Post, Telefon und Bahn, die Öffnung von Gebietskartellen wie Strom sowie neue Vertragsformen, etwa Mobilfunkverträge. Politik und Gesetzgebung in EU, Bund und Ländern befassen sich deshalb stärker mit dem Thema. Nach Lebensmittelskandalen wurde 2001 das frühere Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft umbenannt. Seit Ende 2013 ist Verbraucherschutz auf Bundesebene im Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz angesiedelt.
Ein neueres Thema ist verbrauchergerechtes Scoring. Nach § 31 Abs. 1 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) ist Scoring die „Verwendung eines Wahrscheinlichkeitswerts über ein bestimmtes zukünftiges Verhalten einer natürlichen Person zum Vertragsverhältnisses mit dieser Person“. Der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen stellte am 31. Oktober 2018 die Studie „Verbrauchergerechtes Scoring“ vor. Ziel ist nicht, Scoring zu verbieten, sondern verständliche, faire und transparente Verfahren zu erreichen. Empfohlen werden unter anderem verständliche Verfahren, Förderung von Scoring-Wissen, Prüfung und Offenlegung von Diskriminierung, diskriminierungsfreie Angebote mit und ohne Telematik im Versicherungsbereich, Qualitätssicherung für Algorithmen, Sicherung der Datenqualität, bessere Aufsicht und eine sorgfältige Beobachtung sogenannter Super-Scores. Die Verbraucherschutzminister der Bundesländer forderten im Mai 2019 mehr Transparenz und eine gut ausgestattete behördliche Kontrollaufsicht für computergestützte Entscheidungsprozesse.
In der Rechtspolitik stellte Christine Lambrecht im Oktober 2019 wesentliche Punkte einer Agenda vor. Dazu gehörte ein Gesetz für faire Verbraucherverträge. Künftig sollte es eine Pflicht geben, das beim telefonischen Vertragsschluss Gesprochene schriftlich zu dokumentieren, bevor der Vertrag endgültig in Kraft gesetzt wird.
Während der COVID-19-Pandemie wurde für viele vor dem 8. März 2020 geschlossene Verbraucherverträge, die Dauerschuldverhältnisse sind, ein zeitlich begrenztes Leistungsverweigerungsrecht geschaffen. Art. 5 des Gesetzes zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrensrecht begründete bis zum 30. Juni 2020 für Verbraucher und Kleinstunternehmen ein Recht, Leistungen zu verweigern, wenn sie Zahlungsansprüche wegen der Folgen der Pandemie in Deutschland nicht erfüllen konnten (Art. 240 § 1 EGBGB n.F.). Dadurch sollte verhindert werden, dass Schuldner von Grundversorgung wie Strom, Gas, Telekommunikation und, soweit zivilrechtlich geregelt, Wasser abgeschnitten werden.
Kritik und Durchsetzung
An einzelnen Konzepten und Maßnahmen des Verbraucherschutzes gibt es grundsätzliche Kritik. Der Artikel weist darauf hin, dass dieser Abschnitt nicht ausreichend belegt ist und vor allem die Situation in Deutschland darstellt.
Ein Kritikpunkt betrifft die Vertragsfreiheit. Verbraucherschutz kann verhindern, dass von bestimmten gesetzlichen Regeln zum Nachteil des Verbrauchers abgewichen wird. Ein Beispiel ist die Gewährleistungspflicht auch für gebrauchte Waren, etwa Gebrauchtwagen. Kauft ein Verbraucher von einem gewerblichen Anbieter, darf der Verkäufer keinen vertraglichen Verzicht auf die Gewährleistung verlangen. Kritiker sehen darin einen Grund für Umgehungsversuche: Händler könnten versuchen, Gebrauchtwagen nicht auf eigene Rechnung zu verkaufen, sondern nur noch als Vermittler zwischen Privatpersonen aufzutreten. Ob diese Praxis zulässig ist oder gegen das Verbot von Umgehungsgeschäften (§ 475 Absatz 1 Satz 2 BGB) verstößt, hat der Bundesgerichtshof laut Artikel noch nicht endgültig entschieden.
Ein weiterer Kritikpunkt ist die mögliche Aushebelung des Verursacherprinzips. Die Anbieterseite beklagt, dass Kosten wegen verbraucherschützender Regeln nicht immer den aus ihrer Sicht Verursachern auferlegt werden dürfen. Als Beispiel nennt der Artikel Kosten für Rückgabe von Lastschriften oder Bearbeitung von Kontopfändungen, die Banken ihren Kunden nicht in Rechnung stellen dürfen.
Ein praktisches Problem ist die Durchsetzung von Verbraucherrecht. Wenn der finanzielle Schaden gering ist, lohnt sich eine Klage für einzelne Verbraucher oft nicht oder ist mit unverhältnismäßigen Risiken verbunden. Als Reaktion auf den Dieselskandal trat am 1. November 2018 das Gesetz zur Einführung einer zivilprozessualen Musterfeststellungsklage in Kraft. Verbraucherverbände können damit zur Durchsetzung von Verbraucherrechten gegen Unternehmen klagen. Betroffene Verbraucher können sich kostenlos anschließen, indem sie sich in das Verbandsklageregister eintragen. Seit dem 13. Oktober 2023 gibt es außerdem die Abhilfeklage zur Umsetzung von EU-Recht; anders als bei der Musterfeststellungsklage wird dabei nicht nur eine Feststellung, sondern eine Leistung verlangt.
Weitere Kritik betrifft Innovation und Eigenverantwortung. Milton Friedman kritisierte 1999 am Beispiel des Arzneimittelzulassungssystems, Verbraucherschutzeinrichtungen reagierten zu zurückhaltend auf Neuerungen und verlangten vor der Zulassung neuer Arzneimittel unangemessen viele Tests. Er behauptete, es gebe „starke Indizien“, dass durch verzögerte Zulassungen mehr Menschen zu Schaden kommen oder sterben als durch Nebenwirkungen. Der britische Ökonom Mark Armstrong betont außerdem, dass zu starker Verbraucherschutz Moral Hazard auslösen könne: Verbraucher hätten dann weniger Anreize, selbst aufmerksam zu handeln.
Organisationen und Behörden
Verbraucherschutz wird von vielen Organisationen und Behörden getragen. International nennt der Artikel Consumers International (CI) und International Consumer Research & Testing (ICRT). Auf europäischer Ebene wird das Bureau Européen des Unions de Consommateurs (BEUC) genannt.
In Deutschland gibt es zahlreiche Verbraucherorganisationen, darunter Verbraucherzentralen, Stiftung Warentest, Foodwatch, Digitalcourage, Bund der Versicherten, Bund der Energieverbraucher, Bauherren-Schutzbund, Deutscher Mieterbund, Deutsche Umwelthilfe und weitere Fachverbände. In Belgien wird die Verbraucherschutzzentrale Ostbelgien genannt. In Österreich nennt der Artikel den Verein für Konsumenteninformation und den Verbraucherschutzverein. In der Schweiz werden unter anderem ACSI, Fédération romande des consommateurs, Schweizerisches Konsumentenforum, Stiftung für Konsumentenschutz, k-tipp, Saldo und Beobachter genannt.
Auch Behörden und Ausschüsse spielen eine wichtige Rolle. Auf Ebene der Europäischen Union nennt der Artikel die Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit, den Kommissar für Verbraucherpolitik, den Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz sowie den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz. In Deutschland werden unter anderem das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz, das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit sowie verschiedene Landesministerien und Landesämter genannt. Für die Schweiz wird der Preisüberwacher aufgeführt. In den Vereinigten Staaten von Amerika werden das Consumer Financial Protection Bureau (CFPB, bis 2025), die Food and Drug Administration (FDA), die Federal Trade Commission (FTC) und das US Department of Justice (DOJ) genannt.
