Völkerbundsmandat für Palästina

Entstehung und räumlicher Umfang

Das Völkerbundsmandat für Palästina war ein britisch verwaltetes, zuvor osmanisches Gebiet in der südlichen Levante. Es erstreckte sich ursprünglich vom Mittelmeer bis beiderseits des Jordans und bestand von 1920 bis 1948. Hauptstadt war Jerusalem; Amtssprachen waren Arabisch, Hebräisch und Englisch. Die Fläche betrug ohne Transjordanien 25.585,3 km², Transjordanien umfasste circa 90.000,0 km².

Nach der osmanischen Herrschaft und der britischen Eroberung im Ersten Weltkrieg entstand zunächst die britische Militärverwaltung Occupied Enemy Territory Administration South. Auf der Konferenz von Sanremo sprachen die Entente-Mächte Großbritannien das Gebiet am 19. April 1920 zu. Am 25. April 1920 wurde die britische Zivilverwaltung eingerichtet. Der Völkerbund legitimierte die Entscheidung am 24. Juli 1922 und erteilte Großbritannien ein Klasse-A-Mandat. Die Türkei erkannte die neue Ordnung im Vertrag von Lausanne an, der am 24. Juli 1923 unterzeichnet wurde und am 6. August 1924 in Kraft trat.

Das Mandatsgebiet umfasste zunächst auch das Gebiet östlich des Jordans. 1923 gliederte Großbritannien Transjordanien als halbautonomes Emirat aus und nahm es von wesentlichen Bestimmungen des Mandats aus. Das Mandatsgebiet umfasste damit vor allem die späteren Gebiete Israels, den Gazastreifen, das Westjordanland, Teile der Golanhöhen und Transjordanien.

Beim ersten neuzeitlichen Zensus im Oktober 1922 hatte Palästina 757.182 Einwohner: 590.890 Muslime, 83.794 Juden, 73.024 Christen und 7.028 Drusen. Die Währung war bis 1927 das Ägyptische Pfund, danach das Palästina-Pfund. Das Mandat endete am 14. Mai 1948; die britischen Truppen zogen bis zum 15. Mai ab.

Auftrag und rechtliche Grundlagen

Der zentrale Auftrag des Mandats war die Unterstützung der „Errichtung einer nationalen Heimstätte für das jüdische Volk in Palästina“. Gleichzeitig durfte „nichts getan werden, was die bürgerlichen und religiösen Rechte bestehender nichtjüdischer Gemeinschaften in Palästina […] beeinträchtigen würde“.

Die Artikel 4, 6 und 7 sahen die Anerkennung und Zusammenarbeit mit einer jüdischen Vertretung, der Jewish Agency, die Förderung jüdischer Ansiedlung auf Staats- und Brachland sowie die Erleichterung jüdischer Einwanderung und des Erwerbs der palästinensischen Staatsbürgerschaft vor. Die Artikel 13 bis 15 garantierten freie Religionsausübung, geregelten Zugang zu den Heiligen Stätten und die Fortführung religiöser Selbstverwaltungen nach dem osmanischen Millet-System.

Artikel 25 erlaubte Großbritannien, die Gebiete zwischen dem Jordan und der endgültig festgelegten Ostgrenze Palästinas von wesentlichen Mandatsbestimmungen auszunehmen. Dadurch wurde die jüdische nationale Heimstätte von vornherein auf Cisjordanien, also das Gebiet westlich des Jordans, begrenzt. Das Mandatsgebiet blieb multiethnisch; Arabisch war die Hauptsprache und der Islam die vorherrschende Religion. Durch die jüdische Einwanderung stieg der Anteil jüdischer Bewohner bis 1948 auf 33 %.

Mit der Palestinian Citizenship Order 1925 erhielten die Bewohner ab dem 1. August 1925 den Status von Palästinensern, der durch Personaldokumente ausgewiesen wurde. Die Land Settlement of Title Ordinance führte ab 1928 zur systematischen Registrierung von Grundstücken und zur Ausstellung rechtlich durchsetzbarer Eigentumstitel. Dadurch konnten Eigentümer Land sicher verkaufen oder als Kreditsicherheit verpfänden; zugleich wurde die Besteuerung erleichtert.

Das Mandat gilt in der Darstellung als völkerrechtliche Grundlage für die später entstandenen Staaten Israel und Transjordanien. Für Transjordanien endete es am 24. Mai 1946. Ob ein Staat Palästina die Rechtsnachfolge des Völkerbundsmandats beanspruchen kann, ist umstritten. Zu den übernommenen Einrichtungen gehörten unter anderem Straßen- und Eisenbahnnetze sowie Teile des Regierungs- und Rechtssystems.

Einwanderung, Widerstand und wirtschaftliche Entwicklung

In den 1920er Jahren wanderten etwa 100.000 Juden und 6.000 Nichtjuden nach Palästina ein. Besonders prägend war die Einwanderung von 35.000 russischen Juden zwischen 1919 und 1923. Die britische Mandatsregierung versuchte, die Zuwanderung durch Einwanderungszertifikate zu steuern. Seit 1939 begrenzte sie die jüdische Einwanderung im Weißbuch auf 75.000 Personen innerhalb von fünf Jahren.

Arabische Palästinenser lehnten die jüdische Einwanderung vielfach ab. Spannungen entstanden auch durch Landverkäufe ausländischer arabischer Großgrundbesitzer: Ehemalige arabische Pächter, die Felachen, konnten ausgewiesen werden, während auf dem Land teilweise Kibbuzim und seit den 1930er Jahren Turm-und-Palisaden-Siedlungen entstanden. Unterschiede im Verständnis von Land-, Baum- und Nutzungsrechten sowie sprachliche und kulturelle Gegensätze verschärften die Konflikte. Auch zunehmende arabische Zuwanderung aus Nachbargebieten trug zur Entwicklung bei. Ein amtlicher arabischer Bericht von 1934 gab an, dass die Zahl illegal eingewanderter Araber aus Nachbargebieten höher gewesen sei als die genehmigte jüdische Zuwanderung von 42.359 Personen.

Nach Unruhen im April 1920 kam es 1921 zu den Unruhen von Jaffa und 1929 zum Massaker von Hebron sowie zu weiteren Unruhen. Von 1936 bis 1939 folgte der Arabische Aufstand gegen die britische Verwaltung und gegen die jüdische Bevölkerung. Mohammed Amin al-Husseini, Mufti von Jerusalem und Präsident des Obersten Islamischen Rats, übernahm 1936 die Führung. Auf jüdischer Seite wurde die 1920 gegründete Haganna zum Vorläufer der israelischen Streitkräfte. 1936 entstanden außerdem Irgun und Lechi, die auch britische und arabische Ziele angriffen.

Die britischen Behörden bauten eine funktionsfähige Zivilverwaltung auf und setzten das staatliche Gewaltmonopol durch. Nur rund zehn Prozent der Verwaltungsangestellten waren britische Staatsbürger; die übrigen waren Einheimische, sowohl Juden als auch Araber. Aus lokalen Steuereinnahmen finanziert wurden ein europäisch geprägtes Gerichtssystem, Straßenbau, Elektrifizierung und Kultureinrichtungen. Die Verwaltung war durch vergleichsweise geringe Korruption in Polizei und Justiz gekennzeichnet.

Britischer Abzug und Krieg von 1947 bis 1949

Großbritannien diskutierte bereits während des Zweiten Weltkriegs eine Teilung und den Rückzug. Ein wichtiger Grund waren die Kosten von 40 Millionen Pfund Sterling für etwa 100.000 Soldaten und Polizisten. Nach dem Krieg verschärfte sich der Konflikt mit zionistischen bewaffneten Gruppen. Zwischen dem 1. November 1945 und dem 1. Juni 1946 registrierte die britische Verwaltung 47 terroristische Akte; dabei wurden 18 britische Soldaten und neun Polizisten getötet sowie 101 Soldaten und 63 Polizisten verletzt. Auf die Anschlagsserie „Nacht der Brücken“ im Juni 1946 folgte die britische Operation Agatha. Als Reaktion verübte die Irgun am 22. Juli 1946 den Anschlag auf das King David Hotel in Jerusalem, bei dem 92 Menschen getötet und 69 verletzt wurden.

Im Februar 1947 beschloss die britische Regierung, die Vereinten Nationen um die Beendigung des Mandats zu ersuchen. Im November 1947 nahm die UN-Generalversammlung den UN-Teilungsplan für Palästina an. Die arabischen UN-Mitglieder und die meisten arabischen Palästinenser lehnten ihn ab; die meisten jüdischen Palästinenser stimmten grundsätzlich zu. Der Plan sah einen jüdischen und einen arabischen Staat westlich des Jordans, ein international kontrolliertes Corpus separatum für Jerusalem und Jaffa, eine Zoll- und Währungsunion sowie gemeinsam betriebene Infrastruktur vor. Die Gebiete waren schachbrettartig in sechs Felder und zwei Enklaven aufgeteilt und nicht zusammenhängend.

Von Dezember 1947 bis Mai 1948 entwickelte sich ein Bürgerkrieg zwischen arabischen und jüdischen Palästinensern. Am 14. Mai 1948 erklärte der 37-köpfige Volksrat des Jischuv in Tel Aviv die Unabhängigkeit Israels. Am 15. Mai marschierten Ägypten, Transjordanien, Irak, Libanon und Syrien in das ehemalige Mandatsgebiet ein. Israel konnte seine Unabhängigkeit behaupten und eroberte zusätzlich Gebiete, die nach dem UN-Plan nicht zum jüdischen Staat gehören sollten.

In vier Waffenstillstandsabkommen von 1949 wurde die neue territoriale Ordnung weitgehend entlang der erreichten Kampflinien und der Grünen Linie festgelegt. Der Irak schloss kein Abkommen und zog seine Truppen ab. Der UN-Teilungsplan wurde nicht verwirklicht.

Folgestaaten und Verwaltung

Transjordanien wurde am 24. Mai 1946 unabhängig. Das Westjordanland stand nach dem Krieg unter transjordanischer Kontrolle, wurde 1950 annektiert und zusammen mit dem Gebiet östlich des Jordans in Jordanien umbenannt. Das Königreich stellte die dort lebenden Flüchtlinge und die ansässige Bevölkerung staatsbürgerlich gleich. Der Gazastreifen blieb unter ägyptischer Besatzung.

Die Arabische Liga gründete am 22. September 1948 das Protektorat Gesamt-Palästina und berief Mohammed Amin al-Husseini zum Präsidenten. Eine Provisorische Regierung unter Ahmad Hilmi Pascha konnte nur im Gazastreifen wirken. Ägypten entzog den palästinensischen Organen 1952 ihre politischen Kompetenzen und löste die Provisorische Regierung 1953 auf. Der Gazastreifen wurde nicht Teil Ägyptens; seine Bewohner blieben staatenlos. Das Westjordanland und der Gazastreifen wurden 1967 von Israel besetzt. Nach dem israelischen Abzug aus dem Gazastreifen 2005 übernahm dort die Hamas die Herrschaft; im Westjordanland verwaltet die Palästinensische Autonomiebehörde Teile des Gebiets. Der politische Status beider Gebiete ist weiterhin ungeklärt.

Die Mandatsverwaltung Government of Palestine wurde von einem Hochkommissar geleitet, der dem britischen Colonial Office unterstand. Erster Hochkommissar war Herbert Louis Samuel, letzter Alan Gordon Cunningham. Die Chief Secretaries übernahmen die tatsächliche Regierungsarbeit, standen an der Spitze der Departments und vertraten den Hochkommissar bei Abwesenheit oder Vakanz.

Das Gerichtssystem wurde aus osmanischen Strukturen zu einem mehrstufigen System umgebaut. Es gab zunächst vier District Courts; ab 1922 bestanden außerdem Magistrate’s Courts an den Sitzen der 18 Subdistrikte. Die District Courts lagen in Haifa, Jaffa/Tel Aviv, Jerusalem und Nablus. Ein Supreme Court in Jerusalem fungierte als Berufungs- und Revisionsgericht. Für beduinische Stammesangelegenheiten bestanden ein Tribal Court und ein Tribal Court of Appeal in Beerscheba; während des Arabischen Aufstands wurden Militärgerichte eingerichtet. Seit dem 1. September 1922 bestanden zudem Gerichte der Religionsgemeinschaften für Personenstands-, Vormundschafts-, Adoptions- und Erbschaftssachen: muslimische Gerichte, jüdische Battei Din und neun kirchliche Gerichte.