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Transatlantisches Freihandelsabkommen
Das Forschungsinstitut befürwortete danach ein Freihandelsabkommen und sah für die EU-Wirtschaft ein Potential von rund 119 Milliarden Euro (ungefähr 233 Euro …
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Gegenstand und Ziel
Das Transatlantische Freihandels- und Investitionsabkommen, kurz TTIP (englisch: Transatlantic Trade and Investment Partnership), war ein geplantes völkerrechtliches Freihandels- und Investitionsschutzabkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten. Es sollte tarifäre Handelshemmnisse, also Zölle, und nichttarifäre Handelshemmnisse, etwa unterschiedliche technische Vorschriften, Zulassungsverfahren oder Standards, abbauen.
Ziele waren ein besserer Marktzugang, die Öffnung öffentlicher Aufträge, regulatorische Zusammenarbeit und die gemeinsame Entwicklung globaler Handelsregeln. Das durchschnittliche Zollniveau zwischen EU und USA lag 2010 bei fünf bis sieben Prozent. Die audiovisuelle Kultur wurde auf Wunsch Frankreichs zunächst aus dem Verhandlungsmandat ausgeschlossen; nach der sogenannten kulturellen Ausnahme sollten audiovisuelle Medien und Kunst ausdrücklich geschützt bleiben.
TTIP wurde nie unterzeichnet, ratifiziert oder rechtswirksam. Ein offizieller Vertragstext war nicht verfügbar. Die Verhandlungen lagen seit der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten am 8. November 2016 auf Eis. Auch unter Joe Biden wurden sie nicht wieder aufgenommen; nach Trumps Wiederwahl 2024 und der Ankündigung neuer Zölle rückte ein Abschluss weiter in die Ferne.
Vorgeschichte und Verhandlungsverlauf
Die transatlantische Zusammenarbeit begann institutionell mit der Transatlantischen Erklärung von 1990. Am 3. Dezember 1995 ersetzten EU und USA diese durch die Neue Transatlantische Agenda mit 150 Einzelzielen. Sie sollte politische, militärische und wirtschaftliche Zusammenarbeit vertiefen und eine transatlantische Freihandelszone vorbereiten. 1998 wurde die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft beschlossen.
Am 30. April 2007 unterzeichneten EU und USA eine Rahmenvereinbarung zur Vertiefung der Wirtschaftsintegration. Der daraufhin gegründete Transatlantische Wirtschaftsrat untersuchte fünf Jahre lang mögliche Einigungshindernisse. Die seit 2009 ausgehandelten EU-kanadischen Vereinbarungen (CETA) dienten teilweise als Blaupause. 2011 wurde außerdem eine High-Level Working Group on Jobs and Growth eingesetzt. Ihre Mitglieder wurden erst nach Druck der NGO Corporate Europe Observatory bekannt. Am 13. Februar 2013 sprachen sich Barack Obama, José Manuel Barroso und Herman Van Rompuy gemeinsam für eine Freihandelszone aus.
Im Juni 2013 beschlossen die EU-Handelsminister das Verhandlungsmandat. Die Aufnahme der Gespräche wurde am 17. Juni 2013 am Rande des G8-Gipfels in Nordirland verkündet. Auf EU-Seite verhandelten zunächst Ignacio García Bercero, auf US-Seite Dan Mullaney. Zwischen Juli 2013 und Oktober 2016 fanden 15 Runden in Washington, Brüssel, Arlington, Chevy Chase, New York und Miami statt.
Verhandelt wurden unter anderem Zollabbau, Dienstleistungen, Energie und Rohstoffe, öffentliche Aufträge, Lebensmittel, Nachhaltigkeit, Pharmazeutika, Investitionsschutz sowie technische Normen. In der elften Runde ging es um die mögliche Abschaffung von 97 Prozent aller Zölle, teilweise nach Übergangsfristen. Strittig blieben unter anderem Agrarfragen, Herkunftsbezeichnungen, öffentliche Ausschreibungen, Arbeitnehmerrechte und Investitionsschutz. Sigmar Gabriel erklärte am 28. August 2016, die Verhandlungen seien „de facto gescheitert“, weil in 14 Runden in keinem der 27 Bereiche eine Einigung erzielt worden sei. In der 15. und letzten Runde wurden dennoch weitere Fortschritte bei technischen Handelshemmnissen, Pflanzen- und Tierschutz sowie einzelnen Industriebranchen gemeldet.
Wirtschaftliche Bedeutung und erwartete Folgen
EU und USA erzeugten zusammen etwa 50 Prozent des weltweiten Bruttoinlandsprodukts und standen für rund ein Drittel des Welthandels. TTIP hätte daher potenziell die weltgrößte Freihandelszone gebildet. 2013 exportierte die EU Waren im Wert von 288,3 Milliarden Euro und Dienstleistungen im Wert von 196,1 Milliarden Euro in die USA. In umgekehrter Richtung beliefen sich die Warenexporte auf 158,8 Milliarden und die Dienstleistungsexporte auf 146,1 Milliarden Euro.
Befürworter erwarteten durch geringere Kosten, mehr Handel, neue Arbeitsplätze, höhere Einkommen und eine größere Produktauswahl. Die vom Centre for Economic Policy Research (CEPR) im Auftrag der EU-Kommission erstellte Studie sah für die EU ein Potenzial von rund 119 Milliarden Euro und für die USA von 95 Milliarden Euro. Nach ihrer Auswertung könnte das reale BIP der EU 2027 um 0,48 Prozent und das der USA um 0,39 Prozent höher liegen als ohne TTIP. Die Europäische Kommission fasste dies als zusätzliches Wirtschaftswachstum von 0,5 beziehungsweise 0,4 Prozent bis 2027 zusammen.
Eine Studie des Ifo-Instituts im Auftrag der Bertelsmann Stiftung vom 17. Juni 2013 erwartete bei umfassendem Abbau zollfremder Hindernisse eine Verdoppelung des Handels zwischen den USA und Deutschland sowie zwei Millionen zusätzliche Arbeitsplätze in den OECD-Staaten, darunter 181.000 in Deutschland. Gleichzeitig wurden Rückgänge des Handels mit südlichen Euro-Ländern und mit Kanada, Mexiko und Japan prognostiziert. Eine Studie des Ifo-Instituts im Auftrag der Bundesregierung vom 21. Januar 2015 rechnete mit bis zu 400.000 neuen Arbeitsplätzen in Europa, davon 100.000 in Deutschland, und einem dauerhaften Anstieg des realen Pro-Kopf-Einkommens in Deutschland von bis zu 3,5 Prozent.
Diese Prognosen waren umstritten. Kritiker hielten manche Modelle für unrealistisch und erwarteten mögliche Nachteile für den innereuropäischen Handel, die Lohnquote, die makroökonomische Stabilität und den Arbeitsmarkt. Auch die Folgen für Drittstaaten wurden unterschiedlich bewertet. Nach einer Ifo-Studie könnten Mexiko, Niger und Algerien besonders verlieren; für Mexiko wurden bis zu 7,2 Prozent weniger reales Pro-Kopf-Einkommen genannt. Eine spätere, im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung erstellte Studie erwartete mildere Folgen und verwies auf mögliche Spillover-Effekte. Insgesamt blieb umstritten, ob vor allem Arbeitnehmer und Verbraucher oder eher Großunternehmen und Kapitalinteressen profitieren würden.
Politische Positionen und öffentliche Reaktionen
In den USA befürworteten Präsident Barack Obama und die republikanische Kongressmehrheit einen zügigen Abschluss. Sie erwarteten mehr Exporte und Arbeitsplätze und verbanden TTIP mit größerem westlichem Einfluss gegenüber Russland und China. Der gewerkschaftlich orientierte Flügel der Demokraten befürchtete dagegen eine Verlagerung von Arbeitsplätzen und zusätzlichen Lohndruck. Mehr als 100 US-Rechtswissenschaftler sowie über 40 Organisationen forderten 2015, Investor-Staat-Verfahren aus Handelsabkommen zu streichen.
In der EU unterstützte der Großteil der Regierungen und etablierten Parteien TTIP. Die größte öffentliche Debatte fand in Deutschland statt; besonders starke politische Ablehnung gab es in Österreich und Griechenland. Bei einer EU-Befragung bis Mitte Juli 2014 lehnten 145.000 von etwa 149.000 Beteiligten TTIP oder Teile davon ab. Die daraus berechnete Ablehnungsquote von 97 Prozent war jedoch dadurch beeinflusst, dass viele Antworten über Onlineplattformen mit vorgefertigten Texten eingereicht wurden.
Das Bündnis „Stop TTIP“ sammelte bis zum 6. Oktober 2015 insgesamt 3.263.920 Unterschriften. Der Europäische Gerichtshof erklärte am 11. Mai 2017 die Ablehnung der Registrierung der geplanten Europäischen Bürgerinitiative für nichtig. In Deutschland unterstützten CDU/CSU, SPD und FDP TTIP grundsätzlich, verlangten aber Schutzstandards und parlamentarische Kontrolle. Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen lehnten das Abkommen ab oder forderten grundlegende Änderungen; die Grünen verlangten insbesondere Transparenz und Ausstiegsklauseln.
Zivilgesellschaftliche Gegner waren unter anderem Attac, Mehr Demokratie, Verdi, Greenpeace, der BUND, Verbraucherschutzorganisationen und der Deutsche Kulturrat. In Berlin protestierten am 10. Oktober 2015 bis zu 250.000 Menschen, nach Polizeiangaben 150.000. Am 17. September 2016 demonstrierten nach Veranstalterangaben bis zu 320.000 Menschen in sieben deutschen Städten, nach Behörden- und Polizeiangaben 198.000. In Österreich kündigte Bundeskanzler Christian Kern im September 2016 Widerstand an; aus Kreisen der griechischen Regierung war bereits 2015 erklärt worden, Griechenland werde das Abkommen nicht ratifizieren. Frankreichs Präsident François Hollande sprach sich Ende August 2016 für einen Abbruch der Verhandlungen aus.
Zentrale Kritikpunkte
Ein Hauptkritikpunkt war das als geheim und undemokratisch bezeichnete Zustandekommen. Das Verhandlungsmandat wurde erst nach öffentlichen Protesten im Oktober 2014 veröffentlicht. Konkrete Vertragstexte waren nur eingeschränkt und unter Geheimhaltung einsehbar. Kritiker bemängelten den starken Einfluss von Industrie- und Lobbyvertretern sowie die geringe Beteiligung nationaler Parlamente, des Europäischen Parlaments und der Zivilgesellschaft. 2015 wurden neun EU-Verhandlungstexte online gestellt; am 1. Mai 2016 veröffentlichte Greenpeace Abschriften von 13 vertraulichen Kapiteln, also ungefähr der Hälfte des geplanten Abkommens.
Umstritten war außerdem die regulatorische Kooperation. Ein geplanter Regulatory Cooperation Council sollte die Abstimmung künftiger Regeln erleichtern. Gewerkschaften, Lobbycontrol und andere Kritiker befürchteten, Industrievertreter könnten dadurch frühzeitig Einfluss auf Gesetzesvorhaben nehmen und die parlamentarische Regelungsfreiheit schwächen. Befürworter entgegneten, Gesetze würden weiterhin von Parlamenten beschlossen. Das Deutsche Institut für Normung lehnte eine bloße gegenseitige Anerkennung von EU- und US-Normen ab und verlangte eine Orientierung an ISO- und IEC-Normen sowie gemeinsame bilaterale Standards für neue Technologien.
Kritiker warnten vor einer Absenkung von Umwelt-, Gesundheits-, Verbraucher-, Arbeits- und Tierschutzstandards. In der EU gilt grundsätzlich das Vorsorgeprinzip, in den USA eher das Nachsorgeprinzip. Genannt wurden Unterschiede bei gentechnisch veränderten Lebensmitteln, der Kennzeichnungspflicht, Chlorbehandlungen von Hühnern, Fracking, Chemikalien, Kosmetika und Tierschutz. Bei Kosmetika waren in Europa 1300 giftige Stoffe verboten, in den USA 11. Auch Datenschutz und IT-Sicherheit galten als gefährdet, weil ein stärkerer transatlantischer Datenverkehr ein abgestimmtes Schutzniveau erfordern würde. Die EU-Kommission und der BDI erklärten dagegen, eine Senkung bestehender Standards sei nicht beabsichtigt.
Weitere Streitpunkte betrafen Finanzdienstleistungen, Arbeitnehmerrechte, Klimaschutz und Kulturförderung. Kritiker sahen die Gefahr, dass eine Liberalisierung des Finanzsektors nach der Finanzkrise erreichte Kontrollen zurücknehmen könnte. Der Deutsche Kulturrat befürchtete Nachteile für Buchpreisbindung und Filmförderung; die EU-Kommission erklärte hingegen, Kulturförderungen und die Buchpreisbindung könnten grundsätzlich geschützt bleiben.
Investitionsschutz und vorgeschlagene Alternativen
Besonders kontrovers war der geplante Investitionsschutz mit Investor-Staat-Streitbeilegung (ISDS). Danach könnten ausländische Investoren einen Staat verklagen, wenn sie diskriminiert, ohne Entschädigung enteignet, rechtlich verweigert oder willkürlich behandelt würden. Kritiker beanstandeten, dass private Schiedsgerichte außerhalb der staatlichen Gerichtsbarkeit entscheiden und nur begrenzte Rechtsmittel bieten könnten. Sie befürchteten einen „Chilling effect“: Staaten könnten aus Angst vor hohen Schadensersatzforderungen auf strengere Umwelt-, Gesundheits- oder Verbraucherschutzregeln verzichten.
Als Beispiele wurden Klagen gegen Frackingverbote, die Klage von Vattenfall im Zusammenhang mit dem deutschen Atomausstieg sowie das Verfahren Lone Pine gegen Kanada wegen eines Fracking-Moratoriums genannt. Die Zahl internationaler Verfahren wurde auf etwa 600 geschätzt, da nicht alle öffentlich sind. Ein ICSID-Schiedsspruch gegen Ecuador wurde zunächst auf 1,77 Milliarden US-Dollar zuzüglich Zinsen festgesetzt und später auf eine Milliarde US-Dollar reduziert. Der Deutsche Richterbund lehnte das von der EU-Kommission vorgeschlagene internationale Investitionsgericht im Februar 2016 ab und sah weder eine ausreichende Rechtsgrundlage noch eine Notwendigkeit für ein Sondergericht.
Die EU schlug 2015 statt privater Schiedsgerichte einen öffentlichen Investitionsgerichtshof mit einem Gericht erster Instanz und einem Berufungsgericht vor. Öffentlich ernannte, qualifizierte Richter sollten entscheiden; Klagegründe und das staatliche Recht zur Regulierung sollten begrenzt beziehungsweise ausdrücklich geschützt werden. Die USA mussten diesem Vorschlag jedoch noch zustimmen.
Als Alternativen forderten NGOs mehr Transparenz und demokratische Kontrolle. Foodwatch schlug vor, Handelsabkommen im Wesentlichen auf Zollabbau zu beschränken. Mehr Demokratie verlangte die Veröffentlichung aller Verhandlungstexte und des Mandats, umfassende Information des Europäischen Parlaments, ausgewogene Beteiligung aller Interessengruppen, keine unkündbaren Verträge und keine vorläufige Anwendung. Zusätzlich sollten Parlament und Rat gemeinsam über das Verhandlungsmandat entscheiden, Nachverhandlungen durchsetzen können und eine direktdemokratische Kontrolle ermöglicht werden.
