Freihandelsabkommen

Definition und Funktionsweise

Ein Freihandelsabkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der den Freihandel zwischen den vertragschließenden Staaten beziehungsweise Völkerrechtssubjekten gewährleistet. Die Vertragspartner verzichten untereinander auf Handelshemmnisse, verfolgen gegenüber Drittländern aber weiterhin eine autonome Außenhandelspolitik. Ein Abkommen kann damit ein erster Schritt zu einer engeren wirtschaftlichen Integration sein.

Innerhalb des Abkommens werden Zölle und nichttarifäre Handelshemmnisse abgebaut oder abgeschafft. Zu den nichttarifären Handelshemmnissen gehören beispielsweise Exportbeschränkungen, Importquoten sowie nationale Normen und Standards. Neuere Abkommen können zusätzlich staatliche Subventionen, staatliche Beteiligungen an Unternehmen oder Wirtschaftssektoren und die staatliche Handhabe über das Patentrecht einschränken. Teilweise enthalten sie auch Regelungen zum Investitionsschutz, bei denen Investor-Staat-Verfahren vor Schiedsgerichten vorgesehen sind.

Aus mehreren Freihandelsabkommen oder durch multilaterale Abkommen können Freihandelszonen entstehen. Sie gelten als erste Stufe der wirtschaftlichen Integration. Anders als in einer Zollunion behalten die Partner einer reinen Freihandelszone ihre jeweiligen nationalen Zolltarife gegenüber Drittstaaten bei. Höhere Integrationsstufen wie Zollunion, Gemeinsamer Markt sowie Wirtschafts- und Währungsunion sind zugleich immer auch Freihandelszonen.

Hintergrund, Ziele und wirtschaftliche Wirkungen

Zum Jahrtausendwechsel waren bei der Welthandelsorganisation (WTO) 172 regionale Handelsabkommen aufgeführt, am 31. Juli 2013 bereits 377. Davon waren 221 Freihandelsabkommen. Der Anstieg wird als Zeichen der wachsenden Bedeutung dieser Form der Wirtschaftsförderung beschrieben.

Grundsätzlich gilt in der WTO das Meistbegünstigungsprinzip: Gewährt ein Mitglied einem Handelspartner für ein Gut oder eine Dienstleistung einen bestimmten reduzierten Zollsatz, muss es denselben reduzierten Zollsatz grundsätzlich auch allen anderen WTO-Handelspartnern gewähren. Bevorzugende Handelsabkommen wie Freihandelsabkommen weichen davon ab, weil sie Handelshemmnisse nur zwischen ihren Mitgliedern abbauen. Nach Artikel XXIV der WTO sind solche Abkommen zulässig, wenn sie die Zölle vollständig beseitigen, alle großen Handelsposten umfassen und der Zollsatz gegenüber nicht beteiligten Drittländern nach der Bildung des Handelsblocks nicht höher ist als zuvor.

Ziel ist es, durch freien Handel eine vorteilhaftere Güterverteilung, mehr Außenhandel, Wirtschaftswachstum und eine höhere wirtschaftliche Effizienz zu erreichen. Die neoklassische Außenhandelstheorie mit dem Modell der vergleichbaren Kostenvorteile von David Ricardo geht davon aus, dass freier Handel Wohlfahrtsgewinne für alle beteiligten Staaten ermöglichen kann. Die WTO fördert deshalb Freihandelszonen und Freihandelsabkommen. Entwicklungspolitisch sollen solche Abkommen Entwicklungsländern den Zugang zu Märkten der Industrieländer erleichtern. Die EU verhandelt zu diesem Zweck mit Staaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik über Economic Partnership Agreements. Eine vollständige Liberalisierung des Welthandels hätte nach einer Weltbank-Studie von 2005 bis 2015 jährlich 300 Mrd. US-Dollar an zusätzlichen Einkommen realisiert.

Für Regierungen nennen Gene M. Grossman und Elhanan Helpman zwei Bedingungen für die Unterstützung eines Abkommens: Erstens muss die Wohlfahrt der Bürger so steigen, dass die Regierung bei der nächsten Wahl wiedergewählt werden kann, ohne dass betroffene Lobby-Gruppen das Abkommen verhindern. Zweitens müssen die Gewinne exportorientierter Industrien die Verluste jener Industrien ausgleichen, die im Inland mit zusätzlichen Wettbewerbern konkurrieren.

Wichtig sind insbesondere zwei gegenläufige Effekte. Der Handelsschaffungseffekt („Trade Creation“) entsteht, wenn teurere inländische Güter durch günstigere Importe aus Partnerländern ersetzt werden. Durch den Wegfall des Zolls sinkt der Preis, der Konsum steigt und es entsteht ein Wohlfahrtsgewinn. Der Handelsverlagerungseffekt („Trade Diversion“) verschiebt Importe von Nichtpartnern zu Partnerländern. Dadurch können Güter aus dem Partnerland trotz höherer Produktionskosten wegen des wegfallenden oder niedrigeren Zolls wettbewerbsfähig werden. Ressourcen werden dann ineffizient zugeteilt, wodurch ein Wohlfahrtsverlust entsteht.

Auch die Terms of Trade, also das Austauschverhältnis, wirken sich aus. Sie sind der Preisindex der Exporte dividiert durch den Preisindex der Importe und zeigen, wie viele Importgüter im Gegenwert einer Einheit Exporte gekauft werden können. Sinkt durch die Zollelimination das Preisniveau der Importe und steigt dadurch das Austauschverhältnis, kann ein Land für dieselbe Menge Exporte mehr importieren. Weitere mögliche Vorteile sind die Absicherung wirtschaftspolitischer Reformen, eine größere internationale Verhandlungsmacht und ein gesicherter Marktzugang, besonders für kleine Länder.

Freihandelsabkommen, Zollunion und Integrationsstufen

Ein Freihandelsabkommen und eine Zollunion sind die ersten beiden wirtschaftlichen Integrationsstufen. In einem Freihandelsabkommen kann jeder Partner seine Einfuhrzölle gegenüber Drittstaaten unabhängig festlegen. In einer Zollunion gilt dagegen ein einheitlicher Außenzoll für eingeführte Produkte. Mit zunehmender Integration folgen Gemeinsamer Markt, Wirtschaftsunion, politische Union und kommerzielle Union.

Die positiven Wohlfahrtseffekte eines Freihandelsabkommens können auch in einer Zollunion entstehen. Ein Freihandelsabkommen verursacht jedoch zusätzliche Kosten. Sensible Güter können durch eine „Exclusion List“ (Ausschlussliste) von der Zollfreiheit ausgenommen oder nur schrittweise, im sogenannten „Phase-In“, zur vollständigen Elimination geführt werden. Lobby-Gruppen können außerdem versuchen, die Liberalisierung nur dort zuzulassen, wo sie selbst Vorteile haben, und bestehende Handelsbarrieren zu erhalten. In einer Zollunion ist ihr Einfluss auf die gemeinsame Regelung schwieriger durchzusetzen als bei bilateralen Verhandlungen.

Eine weitere Schwierigkeit ist die Handelsumlenkung: Importeure können Waren zunächst in das Land mit den günstigsten Importbedingungen einführen und anschließend zollfrei in ein anderes Partnerland weiterexportieren. Ursprungsregeln sollen diese Umgehung verhindern. Kimberly Clausing sieht deshalb keine uneingeschränkte Überlegenheit der Zollunion. Entscheidend seien vielmehr die Höhe des gemeinsamen Zollsatzes und der geforderte Anteil der lokalen Wertschöpfung. Freihandelsabkommen sind trotzdem weiter verbreitet.

Zu den im Artikel genannten Integrationsformen und Beispielen gehören Freihandelsabkommen wie die Europäische Freihandelsassoziation, Zollunionen wie die Eurasische Wirtschaftsunion, Gemeinsame Märkte wie der Europäische Wirtschaftsraum, Wirtschaftsunionen wie die Europäische Union und die Währungsunion als höchste wirtschaftliche Integrationsstufe, beispielsweise die Eurozone. Weitere Beispiele für multilaterale Freihandelskooperationen sind EU-Korea, EU-Japan (JEFTA), CETA, AFTA, ASEAN-China, CEFTA, COMESA, DR-CAFTA, GAFTA, NAFTA beziehungsweise USMCA, CPTPP, RCEP und AfCFTA. Als gescheiterte Verhandlungen werden TTIP und TPP genannt; geplante Abkommen sind unter anderem FTAA beziehungsweise ALCA, das EU-Marokko-Freihandelsabkommen und ein Freihandelsabkommen Schweiz–USA.

Ursprungsregeln und lokaler Wertschöpfungsanteil

Ursprungsregeln („Rules of Origin“) legen fest, wann eine Ware für den bevorzugten, meist zollfreien Zollsatz des Abkommens berechtigt ist. Sie sollen verhindern, dass Waren aus Drittstaaten lediglich über ein Partnerland umgeleitet werden. Der Anspruch muss mit einem Präferenzpapier nachgewiesen werden.

Es gibt „Non-Preferential“- und „Preferential“-Rules of Origin. Die Non-Preferential-Rules bestimmen grundsätzlich, in welchem Land ein Gut produziert wurde. Die Preferential-Rules legen dagegen Qualifizierungsmerkmale fest, die je nach Abkommen einzeln oder kombiniert erfüllt werden müssen. Krishna (2005) unterscheidet drei verbreitete Möglichkeiten:

• Eine Ware kann nach einer Veränderung ihrer Zollkategorie qualifiziert werden. Das Harmonized System ordnet Produkte nach ihrer Beschaffenheit ein. Wird etwa eine Bremse aus Mexiko in die USA eingeführt und dort in ein Auto eingebaut, wird beim Rückexport von den USA nach Mexiko nicht mehr die Bremse, sondern das fertige Auto tarifiert. Die Veränderung der Harmonisierten Systemnummer ist dann das Qualifizierungsmerkmal.

• Das Abkommen kann bestimmte Produktionsprozesse im Partnergebiet verlangen. Nach der im NAFTA geltenden „Triple Transformation“ mussten bei Bekleidung die Wolle beziehungsweise das Ausgangsprodukt für den Faden, anschließend der Faden und schließlich das Schneiden und Nähen der Bekleidung innerhalb des NAFTA-Raumes erfolgen.

• Schließlich kann ein bestimmter lokaler Wertschöpfungsanteil vorgeschrieben werden, entweder physisch, etwa über einen Gewichtsanteil heimischen Tabaks in Zigaretten, oder monetär. Kostet ein Auto 10.000 Euro und beträgt der vorgeschriebene Anteil 20 %, müssen Vorprodukte aus dem Freihandelsabkommen-Raum im Wert von mindestens 2000 Euro eingesetzt werden.

Bei der kostenbasierten Methode muss α einen bestimmten Anteil an den Kosten des Endprodukts ausmachen. Die im Artikel angegebene Formel 3.1 lautet: (W^T·α^T + W^T·a^N) / (W^T·a^T + W^N·a^N + W^(T*)·a^(T*)) = α. Dabei steht W^N für den Preis im Inland produzierter Produkte, W^T für den Preis innerhalb des Freihandelsabkommens produzierter Produkte und W^(T*) für den Preis außerhalb produzierter Produkte. Die Mengen werden durch a^N, a^T und a^(T*) dargestellt.

Die preisbasierte Methode wird von Krishna und Krueger (1995) mit folgenden Formeln angegeben: (p^H − W^(T*)·a^(T*)) / p^H ≥ α sowie (W^N·a^N + W^T·a^T) / p^H ≥ α. p^H ist der Endpreis in einem Land, W^(T*)·a^(T*) der Wert aller nicht aus dem Freihandelsabkommen stammenden Vorprodukte. Je nach Berechnungsmethode kann ein steigender Produktpreis das Erreichen von α erleichtern oder erschweren.

Unternehmen wählen zwischen einer unbeschränkten Gesamtkostenfunktion C(W^N, W^T, W^(T*)) ohne Nutzung des Freihandelsabkommens und einer beschränkten Gesamtkostenfunktion R(W^N, W^T, W^(T*), α), mit der das Abkommen genutzt werden kann. Ohne vorgeschriebenen Mindestanteil α und damit ohne Ursprungsregeln sind beide Kostenfunktionen identisch.

Nutzen, Kosten und Kritik

Ursprungsregeln verhindern, dass Waren nur oberflächlich bearbeitet werden, um den bevorzugten Zollsatz zu erhalten. Sie schaffen außerdem Anreize, lokale Vorprodukte zu verwenden, und schützen dadurch heimische Produzenten gegenüber Anbietern aus Nichtpartnerländern. Für Unternehmen kann es sogar sinnvoll sein, teurere Vorprodukte aus einem Partnerland zu kaufen, um das fertige Produkt dort zollfrei verkaufen zu können. Diese Absicherung heimischer Produktionsschritte kann die politische Durchsetzbarkeit eines Abkommens erhöhen.

Die Regeln haben aber auch Nachteile. Günstigere Vorprodukte aus Drittstaaten werden möglicherweise durch teurere lokale Vorprodukte ersetzt. Das kann Ressourcen ineffizient zuteilen und den wohlfahrtsreduzierenden Handelsverlagerungseffekt auslösen. Lobby-Gruppen können Ursprungsregeln zudem so beeinflussen, dass heimische Produzenten nur wenige Konkurrenten haben. Für Unternehmen entstehen Nachweiskosten: Für alle verwendeten Vorprodukte müssen Ursprungsnachweise vorgelegt werden. Schätzungen zufolge beträgt der „Free on Board“-Preis dafür 3–5 %. Außerdem kann die Erfüllung des lokalen Wertschöpfungsanteils teurer sein als die Zahlung des regulären Zolls, sodass ein Unternehmen den reduzierten Zollsatz nicht nutzt.

Die Globalisierungskritik bezweifelt mehrere Voraussetzungen der erwarteten Wohlfahrtsgewinne. Das Modell vergleichbarer Kostenvorteile setzt beispielsweise voraus, dass Produktionsfaktoren beliebig von einem Wirtschaftssektor in einen anderen verlagert werden können. Dies ist in der Realität, besonders kurzfristig, oft nicht möglich. Daher ist zu prüfen, welche Länder und Bevölkerungsgruppen kurz- und mittelfristig zu den Gewinnern oder Verlierern gehören. Public Services International kritisiert außerdem, die Verhandlungen und Neuverhandlungen der 2010er Jahre seien an unternehmerischen Interessen orientiert, teilweise hastig und geheim geführt worden.

ISDS-Klauseln schützen ausländische Direktinvestitionen durch Schiedsgerichte. Sie waren mit dem Inkrafttreten des NAFTA 1994 erstmals Bestandteil eines modernen Freihandelsabkommens. Kritiker bemängeln, die Schiedsgerichte könnten mit Wirtschaftslobbyisten besetzt sein, unabhängige Rechtsprechung sei nicht garantiert und Staaten könnten mit hohen Schadenersatzforderungen konfrontiert werden. Im Fall Kanadas wird ein möglicher „Chilling effect“ beschrieben: Aus Sorge vor Klagen könnten Gesetzesvorschläge unterbleiben, die gegen ISDS-Klauseln verstoßen könnten. Der kanadische CETA-Chefunterhändler hielt dagegen, Kanada sei über 20 Jahre tatsächlich nur zu 150 Millionen US$ Schadenersatz verurteilt worden.

NAFTA gilt als erstes Freihandelsabkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern und als Vorbild für spätere Abkommen dieser Art. In Mexiko verlor die Landwirtschaft nach dem Abbau der Handelsschranken gegenüber den hoch subventionierten und dadurch billigeren US-amerikanischen Agrarprodukten massiv an Wettbewerbsfähigkeit. Eine mexikanische Importbeschränkung für US-Mais führte 2009 zu einer Schadenersatzklage eines US-amerikanischen Lebensmittelunternehmens, die mit einem Vergleich endete. Hohe Agrarsubventionen der Industrieländer erschweren deshalb den Abschluss solcher Abkommen. Freihandelsabkommen ausschließlich zwischen Industrieländern können den Handel innerhalb der Zone zulasten der Handelsbeziehungen mit anderen Industrieländern und mit Entwicklungsländern fördern.