Steuer

Begriff und Bedeutung

Eine Steuer ist eine Geldleistung ohne Anspruch auf eine konkrete Gegenleistung. Sie wird von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen allen auferlegt, die einen steuerpflichtigen Tatbestand verwirklichen. Steuerpflichtig können natürliche Personen, Personengesellschaften und juristische Personen sein. Die Erzielung von Einnahmen ist der Hauptzweck, kann aber durch Lenkungs- oder Umverteilungsziele ergänzt werden.

Steuern sind heute reine Geldleistungen. Historisch wurden sie auch als Sachleistungen oder Dienstleistungen, etwa als Frondienste, erhoben. In modernen Staaten bilden Steuern meist die wichtigste Einnahmequelle und finanzieren das territorial abgegrenzte Staatswesen sowie weitere, auch supranationale Aufgaben. Gebühren und Beiträge unterscheiden sich dadurch, dass sie aufgabenbezogen und zweckgebunden sind: Ein Beitrag wird für die Möglichkeit der Nutzung einer Leistung, eine Gebühr oder Maut für deren tatsächliche Inanspruchnahme erhoben.

Für Steuern gilt grundsätzlich das Nonaffektationsprinzip. Mit der Zahlung wird keine bestimmte staatliche Leistung „erkauft“. Die Energiesteuer ist beispielsweise keine Gebühr für die Straßenbenutzung, und die Hundesteuer ist keine Gebühr für die Beseitigung von Hundekot. Die Einnahmen fließen grundsätzlich in den Gesamthaushalt; eine gesetzliche Festlegung des Verwendungszwecks ist in Deutschland nur ausnahmsweise zulässig.

Steuern werden unabhängig vom entgegenstehenden Willen des Zahlungspflichtigen auferlegt. Spenden und fiskalische Betriebseinnahmen sind deshalb keine Steuern. Bei Nichtzahlung können Säumniszuschlag, Zwangsgeld, Geldstrafe und Freiheitsstrafe angeordnet werden; diese Folgen können auch kumulativ angewendet werden.

Historische Entwicklung

Staatliche Abgaben sind seit dem frühen Altertum belegt. Im 3. Jahrtausend v. Chr. erhoben ägyptische Verwaltungen Erntesteuern und einen Nilzoll. In Mesopotamien erfassten Tempelverwaltungen unter anderem Viehhaltung und Fischfang. Im assyrischen und persischen Reich wurden die eigenen Bürger während der Blütezeiten teilweise nicht besteuert; der Finanzbedarf wurde durch Tribute besiegter und unterworfener Völker gedeckt.

Athen finanzierte sich durch indirekte Steuern wie Zölle, Arbeits- und Dienstleistungen der Bürger sowie die umfassende Besteuerung von Nicht-Athenern. In Rom wurde in außergewöhnlichen Situationen, besonders bei Kriegen, eine Vermögensabgabe (Tributum) erhoben. Für den Census überprüften die censores die Steuererklärungen (professiones). Nach der Expansion des Reiches trugen Provinzen und tributpflichtige Reiche den Finanzbedarf; 167 v. Chr. wurden römische Bürger von direkten Steuern befreit. In den Provinzen bestanden unter anderem Grund- und Kopfsteuern. Die Verpachtung indirekter Steuern an Steuerpächter (publicani) führte zu Misswirtschaft und Ungerechtigkeiten; Kaiser Augustus übertrug die Erhebung wieder staatlichen Beamten.

Im mittelalterlichen Frühstaat spielten Steuern zunächst eine geringe Rolle. Herrscher finanzierten sich vor allem durch den Verkauf von Rechten, Monopole, Domänen und Regalien. Die Kirche erhob bis ins 19. Jahrhundert den Zehnten. Im Hochmittelalter waren Besitzsteuern auf Grund und Boden sowie andere Vermögensgegenstände verbreitet. Die Kopfsteuer verlangte dagegen von allen Betroffenen denselben Betrag. Wegen schwacher Verwaltung wurden auch Repartitionssteuern genutzt: Eine Region oder Gemeinde erhielt einen pauschalen Betrag und legte ihn selbst auf die Bewohner um.

Direkte Steuern wurden in der frühen Neuzeit meist nur ausnahmsweise und mit Zustimmung der Stände erhoben, etwa für Kriege, eine Fürstenhochzeit, den Romzug zur Kaiserkrönung, Lösegeld oder „Allgemeine Not“. Üblicherweise konnten sie 5 % des gesamten Vermögens betragen. Im 16. Jahrhundert wurden sie häufiger und näherten sich jährlichen Steuern an. Indirekte Steuern wie Akzisen auf Bier, Wein und Salz sowie Brücken-, Straßen- und Torzölle waren beliebt, weil sie leichter zu überwachen waren. Historische Steuerarten waren unter anderem Türkenpfennig, Römermonat, Papiersteuer, Fenstersteuer, Spatzensteuer und Fahrradsteuer.

Adam Smith formulierte 1776 vier Steuergrundsätze: Gleichmäßigkeit nach Leistungs- und Einkommensverhältnissen, Bestimmtheit von Zahlungstermin, Zahlungsart und Betrag, Bequemlichkeit der Erhebung sowie möglichst geringe Erhebungskosten. Die Französische Revolution erklärte Allgemeinheit und Gleichmäßigkeit der Besteuerung zum Menschenrecht. England führte gegen Ende des 18. Jahrhunderts als erster Staat eine Einkommensteuer zur Besteuerung der Vermögenssteigerung ein. Im 19. Jahrhundert entstanden in den deutschen Einzelstaaten unterschiedliche Systeme: Süddeutschland war stärker von Objektsteuern, etwa Grund-, Gebäude- und Gewerbesteuern, geprägt, Nord- und Mitteldeutschland eher von Personalsteuern.

Grundsätze und Aufbau

Moderne Steuersysteme orientieren sich, leicht verändert, an vier Grundanforderungen: Gerechtigkeit, Ergiebigkeit, Unmerklichkeit und Praktikabilität.

Gerechtigkeit verlangt insbesondere eine Besteuerung nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, Besteuerungsgleichheit und einen Gesetzesvorbehalt. Der Gleichmäßigkeitsgrundsatz folgt aus dem allgemeinen Gleichheitssatz: Wird eine Geldleistung nicht allen auferlegt, bei denen der Steuertatbestand erfüllt ist, handelt es sich nicht um eine Steuer. Das Willkürverbot untersagt, Gleiches ohne sachgerechten Grund ungleich zu behandeln. Gesetze dürfen typisieren, also allgemeine Regeln statt individueller Einzelfallregelungen verwenden. Bei besonderen Härten sind Billigkeitsmaßnahmen möglich.

Die Gleichmäßigkeit muss auch bei der Anwendung durch Finanzverwaltung und Gerichte gewährleistet sein; ein Vollzugsdefizit ist unzulässig. Unterschiedliche Auslegungen führen jedoch nicht automatisch zur Rechtswidrigkeit. Richtlinien sollen eine einheitliche Rechtsanwendung sichern. Das Bundesverfassungsgericht erklärte die deutsche Spekulationssteuer für die Jahre 1997 und 1998 wegen eines strukturellen Vollzugsdefizits für verfassungswidrig.

Das Rückwirkungsverbot schützt das Vertrauen in die bestehende Rechtslage. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich in vergangene Tatbestände eingreift oder für einen Zeitraum vor seinem Inkrafttreten gilt. Eine unechte Rückwirkung betrifft gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und wirkt für die Zukunft auf schwebende Rechtspositionen ein.

Ergiebige Steuern sollen hohe Einnahmen bei möglichst geringem Verwaltungsaufwand erzielen und flexibel auf Konjunkturänderungen reagieren. Ertragsteuern steigen mit konjunkturbedingten Einkommenszuwächsen automatisch an; Realsteuern auf Vermögensbestände sind konjunkturunabhängiger. Unmerklich sind vor allem indirekte Steuern, die im Endpreis enthalten und vom Steuerschuldner auf den Steuerträger überwälzt werden. Praktikabilität verlangt transparente, bestimmte und einfache Gesetze. Eine komplizierte, auch für Experten undurchschaubare Gesetzgebung beeinträchtigt das Gerechtigkeits- und Gleichheitsempfinden.

Da keine einzelne Steuer alle Anforderungen optimal erfüllt, kombinieren Staaten verschiedene Steuerarten. Verkehrsteuern knüpfen an den Rechts- und Wirtschaftsverkehr an, Verbrauchsteuern an den Verbrauch von Gütern, Ertragsteuern an Vermögenszuwachs und Substanzsteuern an das Innehaben von Vermögen. Weitere Einteilungen unterscheiden direkte und indirekte Steuern, Personen- und Realsteuern, Quellen- und Veranlagungsteuern sowie Pauschal- und Individualsteuern. Umweltsteuern belasten Energieverbrauch, Emissionen, Verkehr oder schädliche Stoffausbringung; Aufwandsteuern knüpfen an bestimmte Güter oder Verhaltensweisen an. Zölle werden auf eingeführte Waren, Produktions- und Agrarabgaben auf bestimmte im Inland hergestellte Waren erhoben.

Entstehung und Durchführung

Eine Steuer entsteht, sobald der gesetzliche Steuertatbestand verwirklicht ist. Der Entstehungstatbestand wird dem Steuersubjekt zugerechnet. Steuergesetze enthalten neben der allgemeinen Tatbestandsbeschreibung zahlreiche Ausnahmen, Freibeträge und Freigrenzen. Erst danach wird die Bemessungsgrundlage mit dem Steuersatz belastet.

Das Steuersubjekt ist die Person, die den Tatbestand verwirklicht und die Steuer schuldet. Das Steuerobjekt ist das gesetzlich als steuerwürdig bestimmte Besteuerungsgut. Es kann einfach normiert sein, etwa beim Kraftfahrzeugsteuergesetz: „Das Halten eines Kraftfahrzeugs ist steuerbar“, oder kompliziert, wie beim Einkommensteuergesetz mit seinen sieben Einkunftsarten. Die Zurechnung bestimmt, welchem Steuersubjekt das Steuerobjekt wirtschaftlich, zeitlich und örtlich zugeordnet wird.

Die Steuerbemessungsgrundlage ist der in einer Zahl ausgedrückte Wert, auf den der Steuersatz angewendet wird. Beispiele sind bei der Umsatzsteuer das Nettoentgelt und bei der Einkommensteuer das zu versteuernde Einkommen. Bei zahlentechnischen Grundlagen zählen etwa Hektoliter Alkohol oder die Anzahl gehaltener Hunde. In die Berechnung können Betriebsausgaben, Werbungskosten, Sonderausgaben und persönliche Steuerfreibeträge eingehen.

Der Steuersatz ergibt zusammen mit der Bemessungsgrundlage die festzusetzende Steuer. Er kann als fester Betrag oder als Prozentwert beziehungsweise Steuertarif gestaltet sein: proportional, progressiv, regressiv oder als Stufentarif. Der Hebesatz ist davon zu unterscheiden; er wird insbesondere von Gemeinden bei Gewerbe- und Grundsteuer festgelegt. Steuerprivilegien sind Ausnahmen, die die Steuer mindern und bestimmte Personengruppen oder Verhaltensweisen begünstigen, etwa die pauschale Gewinnermittlung für Landwirte nach § 13a EStG oder Spenden an gemeinnützige Organisationen.

In Deutschland gliedert sich die Durchführung grundsätzlich in drei Phasen: Ermittlung der Besteuerungsgrundlagen, Festsetzung der Steuer und Erhebung, gegebenenfalls mit Vollstreckung. Im Ermittlungsverfahren klären Behörden die tatsächlichen Verhältnisse; Steuerpflichtige haben Mitwirkungspflichten, während Finanzbehörden unter anderem Außenprüfung und Steuerfahndung einsetzen oder schätzen können. Im Festsetzungsverfahren ergeht ein Steuerbescheid. Grundlagenbescheide und Steueranmeldungen, etwa Umsatzsteuervoranmeldungen oder Lohnsteueranmeldungen, können der Festsetzung gleichstehen. Im Erhebungsverfahren erfolgt die Zahlung, der Steuerabzug, die Aufrechnung oder gegebenenfalls Erlass, Verjährung, Verzinsung und Säumniszuschlag. Bei verspäteter Zahlung ist Vollstreckung möglich.

Zwecke, Kritik und internationaler Vergleich

Der Fiskalzweck ist die Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des Staatshaushalts. Steuern finanzieren unter anderem den öffentlichen Dienst, den sozialen Ausgleich, Forschung, Bildung und Lehre, Infrastruktur sowie die Streitkräfte. Lenkungssteuern sollen unerwünschtes Verhalten beeinflussen: Hohe Tabaksteuer soll das Rauchen eindämmen, die Alkopop-Steuer den Missbrauch durch Jugendliche erschweren und die Ökosteuer Energieverbrauch und Schadstoffausstoß senken. Steuervergünstigungen können erwünschtes Verhalten fördern. Lenkungs- und Fiskalzweck stehen teilweise im Konflikt, weil bei vollständiger Verhaltensänderung keine Einnahmen mehr entstehen würden. Umverteilungssteuern, besonders progressive Einkommensteuern, sollen Einkommen oder Vermögen politisch gewollt umverteilen. Der Solidaritätszuschlag wird als regionale Umverteilung zugunsten der fünf neuen Länder genannt.

Kritik betrifft vor allem Gerechtigkeit, Angemessenheit, Wirksamkeit, Durchsetzbarkeit und ökonomische Folgen. Kritisiert werden außerdem die eingeschränkte Einflussmöglichkeit der Steuerzahler, die komplizierte Gesetzgebung und die zahlreichen Ausnahmen. Der frühere Halbteilungsgrundsatz sollte mindestens die Hälfte des Einkommens als angemessenen Nettoverdienst belassen; er wurde im März 2006 aufgegeben, nachdem das Bundesverfassungsgericht eine Steuerbelastung von 59,9 % noch als verfassungsgemäß angesehen hatte. Ökonomische Kritik verweist auf mögliche Nettowohlfahrtsverluste, Wachstumshemmnisse, Arbeitslosigkeit und die Finanzierung ineffizienter Staatsaufgaben. 2004 erbrachten drei Steuerarten 79,5 % der Steuern. Bei der Steuerinzidenz ist zwischen Zahllast des Steuerschuldners und Traglast des Steuerträgers zu unterscheiden; die Überwälzung hängt unter anderem von Marktform und Preiselastizität ab.

Ökologische Kritik fordert wegen des Verursacherprinzips eine stärkere Belastung von Energieverbrauch und Umweltverschmutzung. Eine zu hohe Steuer kann der Wirtschaft schaden, eine zu niedrige belastet Folgegenerationen und erlaubt Standortverlagerungen in Länder mit geringerer Umweltbesteuerung. Als Beispiel wird die Forderung nach einer Kerosinsteuer genannt; als Gegenargument gilt der mögliche Schaden für den globalen Wettbewerb. Kritiker des „Einkommensteuerstaats“ beanstanden, dass sich die Besteuerung wegen der höheren Mobilität des Kapitals auf weniger mobile Einkommensbezieher konzentriere. Als Gegenmittel wird unter anderem eine Tobin-Steuer auf Kapitalflüsse vorgeschlagen.

Internationale Vergleiche sind begrenzt aussagekräftig, weil nominale Steuersätze die Bemessungsgrundlage, Freibeträge und Verlustausgleichsvorschriften nicht berücksichtigen. Für 2005 nennt die Übersicht Körperschaftsteuersätze von 15 % in Deutschland, 33,83 % in Frankreich, 33 % in Italien, 25 % in Österreich, 8,5 % beim Schweizer Bund ohne kantonale Steuern und 35 % in den USA. Die nominale Gesamtbelastung wird mit 38,7 %, 34,9 %, 37,3 %, 25 %, 24,1 % und 39,9 % angegeben. Die Angaben des Artikels sind dabei als überarbeitungs- beziehungsweise belegbedürftig markiert. Ein belastbarer Vergleich erfordert eine Modellrechnung mit allen individuellen Vorgaben.

Das Europarecht beeinflusst die nationalen Steuersysteme durch Richtlinien und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Besonders die indirekten Steuern und das Umsatzsteuerrecht wurden durch die 6. Richtlinie zum gemeinsamen Mehrwertsteuersystem angeglichen. In Deutschland regeln Art. 105 ff. GG Steuergesetzgebungshoheit, Steuerertragshoheit und Steuerverwaltungshoheit. Österreich ersetzt seit 1994 die Gewerbesteuer durch eine Kommunalsteuer; der Grundfreibetrag betrug 2010 11.000 €, der Spitzensteuersatz von 50 % galt seit 2016 für Einkommensteile über 90.000 €. In der Schweiz begrenzt das seit 2001 geltende Steuerharmonisierungsgesetz die Harmonisierung im Wesentlichen auf die Form; die 26 Kantone behalten eigene Steuergesetze und konkurrieren steuerlich miteinander.