Öffentliches Gut

Grundidee und Abgrenzung

Öffentliche Güter sind in der Wirtschaftswissenschaft Güter, die vom Staat dem Gemeinwesen zur Nutzung angeboten werden. Ihr Gegensatz sind private Güter. Sie sind wichtig, weil sie ein Grund für Marktversagen sein können: Private Anbieter stellen sie oft nicht bereit, weil sie ein hohes Finanzrisiko tragen müssten, keine Gewinnchancen sehen oder weil Nutzende nicht zuverlässig zur Zahlung gezwungen werden können. Der Staat kann deshalb solche Güter selbst bereitstellen oder Anreize schaffen, damit private Unternehmen sie produzieren.

Richard Musgrave unterschied 1957 zwischen privaten Gütern, öffentlichen Gütern und meritorischen Gütern. Bei öffentlichen Gütern steht im Mittelpunkt, dass ihre Nutzung nicht einfach vom Bezahlen eines Entgelts abhängig gemacht werden kann und ihr Nutzen oft unabhängig von der Zahl der Nutzer ist. Häufig werden öffentliche Güter nicht auf einem normalen Gütermarkt angeboten, sondern durch den Staat bereitgestellt und über Steuern, Abgaben oder administrierte Preise finanziert.

Die zwei Kriterien

Ob ein Gut öffentlich oder privat ist, wird nach zwei Kriterien beurteilt: Ausschließbarkeit und Rivalität. Ausschließbarkeit bedeutet, ob Dritte vom Konsum ausgeschlossen werden können. Sie wird mit dem Exklusionsgrad beschrieben. Ein Exklusionsgrad von „null“ bedeutet, dass niemand vom Konsum ausgeschlossen werden kann. Rivalität bedeutet, ob die Nutzung durch eine Person die Nutzung durch andere beeinträchtigt. Sie wird mit dem Rivalitätsgrad beschrieben. Ein Rivalitätsgrad von „null“ bedeutet, dass es im Konsum keine Rivalität gibt.

Bei öffentlichen Gütern liegt typischerweise kein Rivalitätsgrad vor: Mehrere Menschen können das Gut gleichzeitig nutzen, ohne sich gegenseitig den Nutzen wegzunehmen. Außerdem gibt es keinen oder kaum einen Exklusionsgrad: Andere Nachfrager können nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand ausgeschlossen werden.

Die Güterarten lassen sich nach diesen Kriterien ordnen: Bei Exklusionsgrad 0 und Rivalitätsgrad 0 liegt ein öffentliches Gut vor, zum Beispiel ein Deich. Bei Exklusionsgrad 0 und Rivalitätsgrad 1 liegt ein Allmendegut vor, etwa eine überfüllte Innenstadtstraße. Bei Exklusionsgrad 1 und Rivalitätsgrad 0 handelt es sich um ein Klubgut, zum Beispiel Pay-TV. Bei Exklusionsgrad 1 und Rivalitätsgrad 1 liegt ein privates Gut vor, zum Beispiel Speiseeis.

Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität

Nicht-Ausschließbarkeit bedeutet, dass Eigentumsrechte an einem Gut nicht ausreichend zugewiesen oder durchgesetzt werden können. Dafür kann es ökonomische, technologische, institutionelle oder normative Gründe geben. Ein Beispiel ist das Gut „saubere Umwelt“: Es wäre nicht möglich, einzelne Menschen davon auszuschließen. Dieses Merkmal allein macht ein Gut aber noch nicht automatisch zu einem öffentlichen Gut, denn Nicht-Ausschließbarkeit kann auch bei privaten Gütern vorkommen. Außerdem kann ein politischer Entscheidungsprozess einem Gut diese Eigenschaft überhaupt erst verleihen. Beim Rundfunk gibt es zum Beispiel frei empfangbare Angebote mit Nicht-Ausschließbarkeit und Pay-TV mit zumindest teilweiser Ausschließbarkeit. Teilweise wird Nicht-Ausschließbarkeit auch mit Nicht-Zurückweisbarkeit, also Konsumzwang, gleichgesetzt.

Nicht-Rivalität bedeutet, dass verschiedene Individuen ein Gut gleichzeitig konsumieren können. Viele Autoren sehen dies als das entscheidende Merkmal öffentlicher Güter. Ein Apfel kann zur selben Zeit nur von einem Menschen gegessen werden, eine saubere Umwelt kann dagegen von vielen Menschen gleichzeitig genutzt werden.

Rivalität kann auch als negativer externer Effekt auftreten. Auf öffentlichen Straßen kann es etwa durch Überfüllung zu gegenseitiger Behinderung kommen. Im Verkehrsstau verursacht jedes zusätzliche Fahrzeug Zeitverluste für andere. Dann liegt Rivalität im Konsum vor; eine solche Straße gilt als Allmendegut beziehungsweise unreines öffentliches Gut. Wird eine Straßenbenutzungsgebühr erhoben und damit der Zugang beschränkt, kann die Straße je nach Stausituation als Klubgut oder privates Gut gelten.

Arten und Beispiele

In der Theorie wird zwischen reinen öffentlichen Gütern und Mischformen aus öffentlichen und privaten Gütern unterschieden. Solche Mischformen heißen unreine öffentliche Güter. Manche Autoren unterscheiden außerdem zwischen Kollektivgut und öffentlichem Gut, andere verwenden beide Begriffe gleichbedeutend. Öffentliche Güter, die in mehreren Staaten konsumiert werden, werden mitunter globale öffentliche Güter genannt.

Reine öffentliche Güter sind Güter, bei denen das Ausschlussprinzip nicht greift und zugleich keine Rivalität im Konsum besteht. Diese fehlende Rivalität wird auch Nutzenunteilbarkeit genannt. Für solche Güter existiert kein normaler Markt: Es gibt zwar Interessenten, aber zu wenige sind bereit, einen Marktpreis zu zahlen, mit dem Anbieter die Herstellung finanzieren würden. Ein wichtiger Grund ist das Trittbrettfahrerverhalten: Einzelne können darauf hoffen, das Gut auch ohne eigenen Finanzierungsbeitrag zu nutzen. Deshalb werden reine öffentliche Güter in der Regel vom Staat bereitgestellt und durch Steuern oder andere Abgaben finanziert, sodass reale und potenzielle Nutzer zwangsweise beteiligt werden. Ein Beispiel ist die Landesverteidigung: Sie wird gleichzeitig von allen in einem Land Ansässigen genutzt, ohne dass der Nutzen einer Person durch die Nutzung anderer geringer wird, und niemand kann einzeln ausgeschlossen werden.

Unreine öffentliche Güter sind Güter, bei denen das Ausschlussprinzip nicht greift, aber Rivalität im Konsum besteht. Der Nutzen einer Person kann also durch weitere Nutzer eingeschränkt werden. Das klassische Beispiel ist eine verstopfte Straße ohne Maut: Durch ein weiteres Fahrzeug sinkt die Fahrgeschwindigkeit oder die Staukosten steigen. Auch Umweltgüter wie saubere Luft oder Fischbestände im Meer werden oft als Beispiele genannt. Das ökonomische Problem besteht darin, dass solche Güter durch Übernutzung wertlos werden können.

Weitere Beispiele für öffentliche Güter sind innere und äußere Sicherheit, Bildung, Kultur, Kunst, Schulen, Frieden, Deiche, Leuchttürme und Straßenbeleuchtung. Als neueres Beispiel nennt der Artikel das Erdklima und damit die Frage, wer Klimaschutz betreibt. Auch kollektive Intelligenz gilt als öffentliches Gut.

Bereitstellung, Finanzierung und Experimente

Öffentliche Güter sind oft unteilbar: Wenn ein Nutzer befriedigt wird, werden zugleich auch die Bedürfnisse anderer Nutznießer erfüllt, etwa bei der Landesverteidigung. Gleichzeitig kann sich niemand leicht ihrem Verbrauch entziehen, außer er verlässt die soziale Gruppe, die das Gut anbietet. Weil auch Nichtzahlende Nutzen aus öffentlichen Gütern ziehen können, entstehen externe Effekte und das Trittbrettfahrerproblem. Wer sicher sein kann, dass der Staat ein öffentliches Gut bereitstellt, hat einen Anreiz, den eigenen Finanzierungsbeitrag zurückzuhalten. Deshalb werden öffentliche Güter häufig durch Steuern, Abgaben und Gebühren finanziert, die nicht oder nur sehr gering an den konkreten Kosten des Güterangebots orientiert sind. Sie können direkt durch die öffentliche Verwaltung oder indirekt durch Staatsunternehmen und öffentliche Unternehmen bereitgestellt werden.

Zur Bewirtschaftung öffentlicher Güter nennt der Artikel mehrere Ansätze: Bereitstellung durch den Staat als Betreiber, Besteuerung wie die Pigou-Steuer, Kontingentierung wie Kontingentehandel, Maßnahmen zum Ausschluss von Nutzern und Umwandlung in ein Privatgut durch Privatisierung sowie Akzeptanz im Sinne des Coase-Theorems.

In der experimentellen Wirtschaftsforschung wird die Bereitstellung öffentlicher Güter besonders über das Trittbrettfahrerproblem untersucht. Typisch ist eine Auszahlungsfunktion für eine Periode für ein Subjekt i: πᵢ = e − cᵢ + f · 1/N · Σⱼ₌₁ᴺ cⱼ. Dabei ist e die Ausstattung in Geldeinheiten, c der individuelle Beitrag, f der Faktor, mit dem die Summe aller Beiträge multipliziert wird, N die Zahl der Subjekte und j der Index für alle Subjekte. Üblich ist ein Zinssatz 1/N < f < 1. Für die Gesamtheit wäre es besser, wenn alle alles beitragen, weil f > 1/N gilt. Für den Einzelnen besteht aber ein Anreiz, nichts beizutragen, weil der Grenzertrag des Behaltens 1 größer ist als der Grenzertrag des öffentlichen Gutes f. Experimente zeigen, dass Versuchspersonen meist zunächst Beiträge leisten, das Beitragsniveau aber schnell kollabiert. Kommunikation und Strafen erwiesen sich als effektiv, Belohnungen dagegen nicht. Das Beitragsniveau ist relativ unabhängig von der Gruppengröße und reagiert empfindlich auf die Verzinsung.

Rechtlicher Hinweis in Österreich

In Österreich ist „öffentliches Gut“ auch ein Rechtsbegriff. Nach § 287 ABGB werden Sachen, die den Bürgern nur zum Gebrauch gestattet sind, als allgemeines oder öffentliches Gut bezeichnet. Dazu gehören Landstraßen, Ströme, Flüsse, Seehäfen und Meeresufer. Davon unterschieden wird das Staatsvermögen: „Was zur Bedeckung der Staatsbedürfnisse bestimmt ist, wie das Münz- oder Post- und andere Regalien, Kammergüter-, Berg- und Salzwerke, Steuern und Zölle, wird das Staatsvermögen genannt.“