Staatsverschuldung

Begriff, Messung und Entstehung

Staatsverschuldung ist die Summe der Verbindlichkeiten eines Staates gegenüber Dritten. Sie wird gewöhnlich brutto ausgewiesen: Das Staatsvermögen wird also nicht von den Schulden abgezogen. Nach Eurostat bezeichnet der öffentliche Schuldenstand gemäß dem Vertrag von Maastricht den nominalen Brutto-Gesamtschuldenstand des Staatssektors nach Konsolidierung. Konsolidierung bedeutet, Forderungen und Verbindlichkeiten innerhalb des Staatssektors miteinander zu verrechnen. Zum Staatssektor gehören Zentralstaat und Extrahaushalte, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung.

Für Vergleiche wird der Schuldenstand meist ins Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) gesetzt. Diese Schuldenquote soll nach den Maastrichter Konvergenzkriterien für EU-Mitglieder 60 % nicht überschreiten.

Neue Schulden entstehen vor allem bei einem Haushaltsdefizit: Die Staatsausgaben sind höher als die Staatseinnahmen. Kann der Staat seine Ausgaben kurzfristig nicht ausreichend senken und seine Einnahmen nicht erhöhen, kann er das Defizit durch Kredite, etwa durch die Ausgabe von Staatsanleihen, finanzieren. Defizite können konjunkturell oder strukturell sein. Konjunkturelle Defizite entstehen im Abschwung und sollen langfristig durch Überschüsse im Aufschwung ausgeglichen werden. Ist die Produktionslücke, also die Differenz zwischen tatsächlichem BIP und Produktionspotenzial, null, ist auch das konjunkturelle Defizit definitionsgemäß null. Das strukturelle Defizit in Prozent des potenziellen BIP entspricht dem Gesamtdefizit abzüglich des konjunkturellen Defizits.

Historisch führten besonders Kriege und Krisen zu hoher Verschuldung und Staatsbankrotten. Öffentliche Kredite sind spätestens seit dem Mittelalter belegt. Die wirtschaftliche Bewertung wechselte: Merkantilisten betrachteten Kredite als legitimes Finanzierungsmittel, während David Hume, Adam Smith und David Ricardo vor ihren Folgen warnten. John Maynard Keynes begründete 1936 dagegen, warum eine vorübergehende Verschuldung im Abschwung die Nachfrage und damit die Konjunktur stabilisieren könne. Seit dem Zweiten Weltkrieg und besonders während der Asienkrise ab März 1997, der Russlandkrise ab Mai 1998, der Finanzkrise ab 2007 und der Eurokrise gewann das Thema weiter an Bedeutung.

Arten und Grenzen der Verschuldung

Staatsschulden lassen sich nach mehreren Merkmalen einteilen:

• Interne und externe Verschuldung unterscheiden inländische von ausländischen Gläubigern. Interne Schulden sind nicht einfach „Schulden des Staates bei sich selbst“, weil Staatsanleihen, Vermögen und Steuerlasten ungleich verteilt sind. Bei Auslandsschulden fließen Zinsen und Tilgungen in eine andere Volkswirtschaft ab.

• Schulden können in eigener oder fremder Währung bestehen. Bei einer eigenen Währung kann ein Staat unter bestimmten institutionellen Bedingungen Einfluss auf die Währung nehmen. Dieser Einfluss sinkt bei einer unabhängigen Zentralbank, ist bei einer Gemeinschaftswährung wie dem Euro schwach und fehlt bei einer echten Drittwährung. Hohe Schulden in einer fremden oder unabhängig kontrollierten Währung können einen Teufelskreis aus steigenden Zins- und Tilgungspflichten, schlechterem Finanzmarktzugang, Verlust der Kreditwürdigkeit und schließlich Staatsbankrott auslösen.

• Nach den Schuldnerinstitutionen werden etwa Bund, Länder, Städte, Gemeinden und gemeinschaftliche Einrichtungen unterschieden. Außerdem ist zwischen Kernhaushalten und Extrahaushalten zu trennen. Der öffentliche Gesamthaushalt umfasst beide.

• Verschiedene Messkonzepte führen zu unterschiedlichen Ergebnissen, etwa Kreditmarktschulden in finanzstatistischer Abgrenzung und der Maastricht-Schuldenstand. Kameralistische Rechnungen erfassen vor allem Verbindlichkeiten; die Doppik erfasst zusätzlich Rückstellungen.

• Explizite Schulden sind unmittelbar im Haushalt erkennbare Verpflichtungen wie Staatsanleihen. Implizite Staatsverschuldung oder Schattenverschuldung umfasst künftige Belastungen, beispielsweise die Beamtenversorgung. Verdeckte Staatsverschuldung entsteht, wenn wirtschaftlich vom Staat zu tragende Verpflichtungen etwa in Nebenhaushalte ausgelagert und im eigentlichen Haushalt nicht gezeigt werden. Die amtliche Messung wird deshalb als möglicherweise zu günstig kritisiert. Extrahaushalte und Sondervermögen werden nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen allerdings dem staatlichen Gesamthaushalt zugerechnet.

Die wirtschaftliche Grenze lässt sich nicht allein an einer festen Quote erkennen. Wichtig sind unter anderem Zinssatz, Wachstum, Währung, Staatseinnahmen und Primärüberschussquote, also der Haushaltssaldo ohne Zinszahlungen im Verhältnis zum BIP. Der angenommene Zusammenhang zwischen höherer Schuldenquote und höheren langfristigen Zinsen wurde empirisch nicht immer beobachtet; in Deutschland, Japan, den USA und Italien sanken ab den 1980er-Jahren die Nominalzinsen langfristiger Staatsanleihen trotz steigender Schuldenquoten.

Geldschöpfung, Konjunktur und Inflation

Bei der monetären Staatsfinanzierung finanziert die Zentralbank staatliche Ausgaben unmittelbar oder mittelbar durch Geldschöpfung. Sie wurde historisch zur Schuldentilgung sowie zur Finanzierung von Konjunktur-, Rüstungs- und Kriegsprogrammen eingesetzt. Steigt die Geldmenge, ohne dass zusätzliche Mittel wieder entzogen werden, und stagniert oder sinkt das Güterangebot, besteht eine Inflationstendenz. Kriegsfinanzierung durch die Reichsbank trug etwa zur Hyperinflation von 1914 bis 1923 und zu späteren Währungsreformen bei. Japan zeigt jedoch ein anderes Beispiel: Zwischen 1931 und 1936 stiegen die Einkommen um 60 %, während die Binneninflation insgesamt 18 % betrug und der Außenwert des Yen um 40 % fiel. Eine sehr restriktive Geldpolitik kann umgekehrt Deflation, Kreditklemme und Bankenkrisen fördern.

Die monetäre Staatsfinanzierung kann Glaubwürdigkeit und Kreditwürdigkeit gefährden. Bei Vollbeschäftigung kann zusätzliche Inflation den Außenwert der Währung und Geldvermögen entwerten. In der EU verbietet Art. 123 AEU-Vertrag die monetäre Staatsfinanzierung. Die nach 2001 unter anderem in Japan, den USA und der Eurozone eingesetzte Quantitative Lockerung wird von Kritikern als indirekte Staatsfinanzierung angesehen. Die EZB verfolgte zwischen 2013 und 2021 mit Zinsen gegen null jedoch unter anderem das Ziel, ihr wiederholt unterschrittenes Inflationsziel zu erreichen.

Nach keynesianischer Auffassung soll der Staat antizyklisch handeln: In einer Rezession kann er durch höhere Ausgaben oder Steuersenkungen eine Nachfragelücke schließen und dafür vorübergehend neue Schulden aufnehmen. Dieses Deficit Spending soll Konsum, Investitionen, Einkommen und Steuereinnahmen steigern. Unter Umständen tritt das Schuldenparadoxon ein: Die zusätzlichen Steuereinnahmen übersteigen die Kosten der Schuldentilgung. Keynes forderte zunächst eine Lockerung restriktiver Geldpolitik; erst ergänzend befürwortete er staatliches Deficit Spending gegen Massenerwerbslosigkeit.

Auch Sparmaßnahmen können eine Rationalitätenfalle erzeugen. Kürzt der Staat Transfers, Förderungen und Subventionen, können Haushalte weniger konsumieren und mehr sparen. Dadurch sinken gesamtwirtschaftliche Nachfrage, Wachstum und Steuereinnahmen, sodass der Haushalt trotz Kürzungen nicht entsprechend verbessert oder sogar belastet wird. Was für einen einzelnen Haushalt vernünftig erscheint, muss daher gesamtwirtschaftlich nicht dieselbe Wirkung haben.

Wirtschaftliche und gesellschaftliche Wirkungen

Hohe Schulden binden Einnahmen durch Zinszahlungen. Sind die Bruttoschulden so hoch wie das BIP, beträgt die Schuldenquote also 100 %, und liegt der Zinssatz bei 6 %, während die Steuereinnahmen 33 % des BIP ausmachen, werden 18 % der Steuereinnahmen für Zinsen benötigt. Für die übrigen Staatsaufgaben bleiben etwa 80 %. Bei Negativzinsen kann der Staat durch Verschuldung dagegen Einnahmen erzielen.

Eine mögliche Folge ist Crowding-out, die Verdrängung privater Investitionen. Wenn staatliche Kreditnachfrage Zinsen oder Preise für Investitionsgüter erhöht, können Investitionen von Unternehmen unrentabel werden. Eine realwirtschaftliche Verdrängung ist besonders möglich, wenn die inländische Investitionsgüterindustrie bereits stark ausgelastet ist und kein Ersatz importiert werden kann. Die Annahme einer einfachen, stets wirksamen Geldknappheit ist jedoch umstritten.

Auch die Belastung künftiger Generationen wird kontrovers beurteilt. Nach der Barro-Ricardo-Äquivalenzproposition verändern neue Schulden beziehungsweise Steuersenkungen das permanente Einkommen der Haushalte nicht: Haushalte erwarten spätere Steuererhöhungen und sparen deshalb heute entsprechend mehr. Keynesianische Kritik verweist darauf, dass Steuersenkungen kreditbeschränkten Haushalten unmittelbar mehr liquide Mittel verschaffen und deshalb die Nachfrage erhöhen können. Die US-Steuersenkungen der frühen 1980er-Jahre stützten die strenge Äquivalenzannahme nicht: Die Sparquote sank von etwa 9 % im Jahr 1981 auf unter 5 % im Jahr 1990.

Verteilungspolitisch übertragen Zinszahlungen Mittel von Steuerzahlenden an Gläubiger und begrenzen andere Staatsausgaben. Schuldenfinanzierte Investitionen in Infrastruktur oder die zeitweise Stützung von Unternehmen können den Verteilungsspielraum aber erhöhen, wenn sie nachhaltige Steuereinnahmen sichern. Ob dies gelingt, ist häufig schwer zu beurteilen.

Von einem Zwillingsdefizit spricht man, wenn gleichzeitig ein staatliches Haushaltsdefizit und ein Leistungsbilanzdefizit bestehen. Die Verschuldung wird dann teilweise aus dem Ausland finanziert. Verliert das Ausland das Vertrauen in die Währung, können Zinserhöhungen oder eine Einschränkung des Inlandskonsums nötig werden; im Extremfall kann dies zu einer Finanzkrise beitragen.

Streit über Wachstum und Schuldentragfähigkeit

Der Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung, Wachstum und Finanzkrisen ist umstritten. Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff argumentierten, hohe Schulden steigerten die Finanzrisiken und eine Schuldenquote von mehr als 90 % führe durchschnittlich zu negativem Wachstum. Yeva Nersisyan und L. Randall Wray hielten dagegen, dies zeige nur eine Korrelation, keine Ursache: Geringes Wachstum könne zuerst auftreten und über Rezessionen die Schuldenquote erhöhen.

Thomas Herndon, Michael Ash und Robert Pollin werteten 2013 die Rohdaten neu aus. Für Länder mit mehr als 90 % Schuldenquote ermittelten sie durchschnittlich 2,2 % positives Wachstum statt der von Reinhart und Rogoff genannten −0,1 %. Sie führten die Abweichung auf selektive Datenauswahl, unangemessene Gewichtung und einen Tabellenkalkulationsfehler zurück. Damit stellten sie auch die Begründung strenger Austeritätspolitik infrage.

Die Kreditwürdigkeit eines Staates wird durch Ratings ausgedrückt. Ratingagenturen bewerten die Wahrscheinlichkeit, dass umlaufende Staatsanleihen zurückgezahlt werden. Höhere Schulden können diese Wahrscheinlichkeit senken, doch entscheidend ist die Schuldentragfähigkeit im Verhältnis zu Wirtschaftsleistung und Einnahmen. Als Kriterien nennt der Artikel eine Schuldenquote unter 200–250 % der Staatseinnahmen bei Barwertberechnung und einen Schuldendienstdeckungsgrad unter 20–25 % der Staatseinnahmen. Sehr kreditwürdige Staaten erhalten Aaa von Moody’s beziehungsweise AAA von Standard & Poor’s und Fitch Ratings. Herabstufungen können bei übermäßiger Verschuldung oder schwacher Wirtschaftsdynamik erfolgen. Entwicklungsländern erschwert zusätzlich das Problem des „Original Sin“ die Kreditaufnahme.

Rechtlich begrenzen verschiedene Regelwerke die Neuverschuldung: in der EU der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie der Fiskalpakt, in Deutschland und der Schweiz die Schuldenbremse und in den USA die Schuldenobergrenze.

Internationaler Vergleich

Für internationale Vergleiche ist die absolute Schuldenhöhe wenig geeignet; maßgeblich ist meist die Schuldenquote in Prozent des BIP. Ende 2018 lag sie in Deutschland bei rund 61 %, in Österreich bei knapp 74 %. Nach Angaben des Internationalen Währungsfonds vom September 2011 überschritten 46 von 171 Ländern die Marke von 60 %, 13 davon sogar 100 %. Bei der Hälfte der Länder lag die Quote unter 44 %.

Von 2000 bis 2007 sank die Schuldenquote in 91 Ländern, stieg in 24 und blieb in 30 ungefähr gleich. Von 2007 bis 2011 stieg sie dagegen in 83 Ländern, sank in 39 und blieb in 48 annähernd unverändert. Als wichtige Gründe nennt der Artikel die Finanzkrise ab 2007 und die folgende Eurokrise.

In den Industrieländern ermöglichte das Wirtschaftswachstum vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis Anfang der 1970er-Jahre zunächst einen Schuldenabbau. Danach stiegen die Quoten in fast allen OECD-Staaten bis 1996 stark; in Deutschland war die Wiedervereinigung ein wichtiger Grund. Der OECD-Durchschnitt betrug 2001 64,6 %, bei großen Unterschieden zwischen Australien mit 20,9 %, Deutschland mit 60,2 % und Japan mit 132,6 %. Die Finanzkrise erhöhte die durchschnittliche Quote der Euro-Länder von 70 % auf knapp 85 %.

Die Aufstellung mit Stand März 2024 zeigt weiterhin starke Unterschiede. Für 2023 werden unter anderem 19,2 % für Estland, 64,8 % für Deutschland, 109,6 % für Frankreich, 139,8 % für Italien, 160,9 % für Griechenland, 122,5 % für die USA und 251,7 % für Japan genannt; Angaben für 2023 bis 2025 sind teilweise vorläufig oder Prognosen. Die Eurozone lag 2023 bei 90,4 %, die EU bei 83,1 %.

Haushaltsdefizite erhöhen gewöhnlich die Gesamtverschuldung. Seit Beginn der Covid-19-Pandemie steigerten viele Industrieländer ihre Schulden 2020 deutlich. Das Defizit betrug 2020 beispielsweise 7,1 % des BIP in der Eurozone, 6,7 % in der EU, 13,0 % im Vereinigten Königreich und 14,7 % in den USA. Unterschiedliche Quellen und Messweisen können bei internationalen Schulden- und Defizitangaben zu leicht abweichenden Zahlen führen.