Staatsmonopol – einfach erklärt

Begriff und Funktionsweise

Ein Staatsmonopol liegt vor, wenn ein Staat bestimmte Wirtschaftszweige oder Tätigkeiten durch Ausschließlichkeitsrechte für sich beansprucht und andere Wirtschaftssubjekte davon ausschließt. Meist erbringt ein Staatsunternehmen die betreffende Leistung als einziger Anbieter; es handelt sich dann um ein Angebotsmonopol. Regalien wie das Münz- oder Salzregal gelten als historische Ausgangspunkte. Die Begriffe „Regalien“, „Verwaltungsmonopol“ und „öffentlich-rechtliches Staatsmonopol“ bezeichnen das ausschließliche Recht des Staates zur wirtschaftlichen Tätigkeit auf bestimmten Gebieten.

Bei einem echten Staatsmonopol gibt es keine Anbieter desselben Produkts oder derselben Dienstleistung, die miteinander konkurrieren. Die Nachfrager besitzen daher keine oder nur geringe Verhandlungsmacht: Sie müssen den festgelegten Preis und die angebotene Qualität akzeptieren oder auf die Leistung verzichten. Staatsmonopole beruhen überwiegend auf Gesetzen. Sie können jedoch auch entstehen, wenn private Unternehmen kein Interesse am Angebot haben, weil der Marktpreis unter ihrer Preisuntergrenze liegt oder sie nicht konkurrenzfähig wären.

Die Rechtsprechung unterscheidet Regalien, Finanzmonopole und Wirtschaftsmonopole als drei selbständige Kategorien.

Ziele und Begründungen

Staatsmonopole können unterschiedliche Ziele verfolgen:

Einnahmen: Bereits im Mittelalter reservierten Herrscher die Erträge besonders einträglicher Wirtschaftszweige für den Staat.
Regulierung problematischer Angebote: Beispiele sind Alkohol, Tabak, Glücksspiele und Sportwetten. Kritiker sehen hier einen Interessenkonflikt, weil der Staat einerseits die Bevölkerung schützen, andererseits aber Einnahmen aus dem Verkauf erzielen will.
Sicherung von Infrastruktur: Bei Strom-, Gas- und Wassernetzen oder Eisenbahnen ist der Aufbau mehrerer paralleler Strukturen häufig nicht sinnvoll. Ein solcher Markt wird als natürliches Monopol bezeichnet. Der Staat oder eine regionale Gebietskörperschaft übernimmt dabei Verantwortung für Qualität und Versorgungssicherheit.
Sozialer Ausgleich: Als Beispiele nennt der Artikel eine staatliche Krankenversicherung mit einkommensabhängigen Beiträgen sowie Gebührenbefreiungen oder -ermäßigungen für sozial schwache Gruppen. Staatliche Leistungen können auch dann ausgleichend wirken, wenn marktübliche Preise bestimmte Menschen überproportional belasten würden, etwa Einwohner abgelegener Regionen bei Verkehr und leitungsgebundener Versorgung oder gesundheitlich belastete Menschen bei Versicherungen.

Typische Bereiche und Beispiele

Klassische Beispiele sind Eisenbahn, Post und Telekommunikation. Viele dieser Märkte wurden jedoch durch EU-Recht liberalisiert und die zugehörigen Staatsunternehmen privatisiert. Das Eisenbahnmonopol der Deutschen Bundesbahn bestand bis Dezember 1993, in Österreich bis Dezember 2004; in der Schweiz gibt es seit April 2018 Fernverkehrskonzessionen. Das Monopol der Deutschen Post AG endete zum 1. Januar 2008, das der Österreichischen Post AG zum 1. Januar 2011 und das Briefmonopol der Schweizerischen Post im Januar 1998. Die Deutsche Telekom besitzt weiterhin vor allem in Ortsnetzen und im Analogbereich außerhalb der Ballungsräume eine marktbeherrschende Stellung, ist aber nicht mehr alleiniger Anbieter.

Weitere deutsche Beispiele sind das Zündwarenmonopol bis Januar 1983, das Kehrmonopol bis Dezember 2012 und das Branntweinmonopol bis Dezember 2017. Das Lotteriemonopol besteht insofern fort, als nur staatlich konzessionierte Gesellschaften Lotto anbieten dürfen. Die konkrete Ausgestaltung des deutschen Glücksspielmonopols erklärte der Europäische Gerichtshof im September 2010 für rechtswidrig: Behörden können Einschränkungen nicht mit der Verringerung von Spielgelegenheiten begründen, wenn sie zugleich Verbraucher zur Teilnahme an Glücksspielen anregen, um Staatseinnahmen zu erzielen.

Zur Daseinsvorsorge gehören grundlegende Leistungen für Bürger und Unternehmen, die Gemeinden, Eigen- oder Regiebetriebe sowie kommunale Unternehmen bereitstellen können. Nach der Definition der Bundesregierung handelt es sich um markt- oder nicht-marktbezogene Leistungen wirtschafts-, gesellschafts-, sozial- oder kulturpolitischer Art, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und bei Bedarf staatlich finanziert sowie mit Gemeinwohlpflichten verbunden werden. Ein staatliches Monopol bleibt vor allem dort bestehen, wo der Markt keine ausreichende Versorgung gewährleistet.

In früheren Zentralverwaltungswirtschaften kontrollierten staatliche Außenhandelsbetriebe Export und Import. Staatliche Rundfunk- und Printmedienmonopole finden sich besonders in sozialistischen Staaten und Diktaturen, wo sie auch der Kontrolle und Zensur von Informationen dienen. Der ausschließlich öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland hatte bis Januar 1984 den Charakter eines Staatsmonopols, obwohl er Staatsferne und Unabhängigkeit anstrebte.

Rechtliche Grenzen

Staatsmonopole können gesetzlich geschaffen und geschützt, aber auch wieder aufgehoben werden. Das seit Januar 1970 geltende frühere Postgesetz bestimmte in § 1 PostG a. F., dass ausschließlich die Post sogenannte postzwangspflichtige Gegenstände befördern durfte. Dazu gehörten „versiegelte, zugenähte oder sonst verschlossene Briefe sowie alle Zeitungen politischen Inhalts, welche öfter als einmal wöchentlich erscheinen“. Verschlossene Briefe innerhalb eines Ortes und unverschlossene Sendungen fielen dagegen nicht unter dieses Monopol. Heute verfolgt § 1 PostG den entgegengesetzten Zweck: Durch Regulierung sollen Wettbewerb und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen gefördert werden.

Nach Art. 102 AEUV verstößt ein EU-Mitgliedstaat gegen europäisches Recht, wenn er einem Unternehmen besondere oder ausschließliche Rechte gibt und dadurch eine Lage schafft, in der schon die Ausübung dieser Rechte zu einem Verstoß gegen Art. 102 AEUV führt. Betroffen war unter anderem das frühere Arbeitsvermittlungsmonopol nach § 4 AFG a. F., das der Bundesanstalt für Arbeit allein Arbeitsvermittlung und Berufsberatung erlaubte. Das Vermittlungsmonopol fiel im August 1994, die Erlaubnispflicht im März 2002; seitdem ist private Arbeitsvermittlung möglich.

Wirtschaftliche Bewertung und Privatisierung

In einer Marktwirtschaft gelten Staatsmonopole als systemfremd, während sie sozialistische und kommunistische Wirtschaftssysteme stützen. Mit ihnen kontrolliert der Staat bestimmte Bereiche und überlässt sie nicht der Privatwirtschaft. Wettbewerb als Marktregulierung entfällt. Wie ein privater Monopolist kann der Staat Preis, Marktvolumen und Qualität ohne Konkurrenz bestimmen. Er kann zwischen Gewinnmaximierung und bloßer Kostendeckung wählen; bei Gewinnmaximierung erhöht eine Gewinnspanne den Preis. Je größer die Zahl der Staatsmonopole, desto höher ist tendenziell die Staatsquote.

Lenin beschrieb 1919 im Kapitalismus „die Ablösung der freien Konkurrenz durch den staatsmonopolistischen Kapitalismus“. Der marxistisch-leninistische Begriff „Stamokap“ bezeichnete eine angenommene krisenhafte Spätphase des Kapitalismus, in der sich Kartelle, Monopole und Staatsmacht zunehmend verflochten und ein Zusammenbruch als unvermeidbar galt. Die DDR verwendete den Begriff ab 1965 als Agitationsmittel gegen die Bundesrepublik Deutschland.

Die Bewertung von Staatsmonopolen und Privatisierungen ist umstritten. Kritiker halten Staatsmonopole mangels Konkurrenzdruck für ineffizient und bemängeln geringe Innovationsbereitschaft sowie schlechten Service. Befürworter verweisen dagegen auf mögliche Qualitäts- und Sicherheitsverluste nach Privatisierungen, etwa bei der Eisenbahn und Wasserversorgung in Großbritannien oder der Stromversorgung in Kalifornien. Private Investoren strebten vorrangig Gewinne an und hätten häufig kein Interesse an einer flächendeckenden Versorgung, besonders in abgelegenen ländlichen Gebieten.

Dem wird entgegengehalten, dass Konkurrenz private Anbieter zur Verbesserung von Produkten und Dienstleistungen zwinge und negative Ergebnisse auf politisches Versagen beim Aufbau funktionierenden Wettbewerbs zurückgehen könnten. Auch die demokratische Kontrolle wird unterschiedlich beurteilt: Staatsunternehmen unterliegen mittelbar der Kontrolle durch Wahlen; bei freier Anbieterwahl üben Verbraucher dagegen unmittelbar Kontrolle aus, indem sie sich für das günstigste und beste Angebot entscheiden.

Wo nach einer Privatisierung kaum Wettbewerb möglich ist, sollen Regulierungsbehörden Preise, Qualität und Versorgungssicherheit überwachen. Dabei kann aus einem staatlichen natürlichen Monopol ein privates Quasi-Monopol entstehen, etwa beim Kabelfernsehnetz in Deutschland. Teilweise schafft der Staat komplexe Marktdesigns, um trotzdem Wettbewerb in Teilbereichen ehemals monopolisierter Industrien zu ermöglichen, beispielsweise auf Energiemärkten.

Internationale Ausprägungen

In Österreich bestanden bis Dezember 1994 Staatsmonopole für Branntweinerzeugung, Glücksspiel, Salz und Tabak. Mit dem EU-Beitritt im Januar 1995 entfielen sie bis auf das Tabakmonopol im Einzelhandel und das Glücksspielmonopol. Tabakwaren dürfen nur Trafiken verkaufen; die Führung eines Tabakfachgeschäfts wird vorzugsweise an Personen mit mindestens 50 % Behinderung vergeben. Glücksspiele bleiben gemäß § 3 Glücksspielgesetz dem Bund vorbehalten. Das Ende des staatlichen Radiomonopols war für 1996 vorgesehen, verzögerte sich wegen Rechtsstreitigkeiten jedoch bis 1998 für fast alle privaten Sender.

In der Schweiz bestanden unter anderem Monopole für Postwesen seit 1848, Telegrafie seit 1851, Telefonie seit 1878, Schießpulver seit 1848 und Alkohol seit 1887. Das Eisenbahnmonopol ging 1872 auf den Bund über. Das Post- und Telekommunikationsmonopol wurde 1997 teilweise beziehungsweise vollständig aufgehoben. Die Radio- und Fernsehnetze wurden 1983 beziehungsweise 1991 für konzessionierte private Betreiber geöffnet. Bis Dezember 1983 besaß die SUVA ein Versicherungsmonopol für Beschäftigte in Betrieben mit erheblichem Unfall- oder Berufskrankheitsrisiko; Art. 7 Arbeitsgesetz legt weiterhin fest, welche industriellen Wirtschaftszweige bei der SUVA versichert sein müssen.

In Skandinavien gehören Vertriebsgesellschaften für alkoholische Getränke häufig dem Staat, beispielsweise Systembolaget in Schweden. Weltweit bestehen Staatsmonopole außerdem oft im Energiesektor, etwa bei Petrobras in Brasilien und Petronas in Malaysia.