Öffentliches Unternehmen – einfach erklärt

Begriff und Einordnung

Öffentliche Unternehmen, auch Staatsunternehmen, sind öffentlich-rechtliche oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die mehrheitlich oder vollständig dem Staat oder seinen Untergliederungen gehören. „Öffentlich“ kann sich auf die Trägerschaft durch juristische Personen des öffentlichen Rechts beziehen oder darauf, dass ein Unternehmen für die Allgemeinheit tätig ist und einen öffentlichen Zweck verfolgt.

Im weiten Sinn umfasst der Sektor bundes- und landesunmittelbare Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie privatrechtliche Unternehmen mit mehrheitlich öffentlichem Träger. Nach einem funktionalen Unternehmensbegriff ist jede Organisation ein Unternehmen, soweit sie wirtschaftlich tätig ist. Dies gilt kartellrechtlich auch für Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Für Bundesbeteiligungen gilt: Sie sollen nach § 63 BHO nur zur Erfüllung von Bundesaufgaben gegründet oder erworben werden. Nach § 65 BHO darf sich der Bund nur bei wichtigem Interesse und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips an privatrechtlichen Unternehmen beteiligen; dabei muss er angemessenen Einfluss sichern können.

Rechtliche Kriterien und öffentlicher Zweck

Nach § 2 Abs. 3 Finanz- und Personalstatistikgesetz (FPStatG) sind Unternehmen öffentlich, wenn Bund, Länder oder Gemeinden mit mehr als 50 % am Nennkapital beteiligt sind. Die Finanzstatistik stellt auf Kapital- oder Stimmrechtsmehrheit ab. Im engeren Sinn meint der Begriff vor allem privatrechtlich organisierte Unternehmen mit überwiegend öffentlicher Beteiligung.

Nach der Transparenzrichtlinie kann ein beherrschender Einfluss der öffentlichen Hand insbesondere vermutet werden, wenn sie die Mehrheit des Kapitals oder der Stimmrechte besitzt oder mehr als die Hälfte der Mitglieder eines Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans bestellen kann. Die Transparenzrichtlinie vom Juli 2000 definiert ein öffentliches Unternehmen als jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand durch Eigentum, finanzielle Beteiligung, Satzung oder sonstige Regelungen unmittelbar oder mittelbar beherrschenden Einfluss ausüben kann. Entscheidend ist daher vor allem dieser Einfluss, auch etwa durch Kontrolle unternehmerischer Entscheidungen oder durch Sonderrechte, nicht allein öffentliches Eigentum.

Ein öffentlicher Betrieb braucht einen Mindestgrad an Eigenständigkeit gegenüber seinem staatlichen Träger, einen wirtschaftlichen Zweck – Produktion und Verkauf von Gütern oder Dienstleistungen – und eine mit privatwirtschaftlichen Unternehmen vergleichbare Betriebsführung. Die Gemeindeordnungen verlangen öffentlichen Zweck, ein angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und Subsidiarität. Wirtschaftliche Betätigung liegt etwa dann vor, wenn eine Leistung am Markt angeboten wird und auch ein Privater sie mit Gewinnerzielungsabsicht erbringen könnte. Art. 106 AEUV unterstellt öffentliche Unternehmen grundsätzlich den Wettbewerbs- und Beihilferegeln der EU.

Der öffentliche Zweck ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Unternehmen, deren ausschließlicher oder vorrangiger Zweck Gewinn ist, sind damit nicht vereinbar. Gemeinden dürfen sich nicht rein erwerbswirtschaftlich-fiskalisch ohne Bezug zu öffentlichen Aufgaben betätigen. Die Länder bestimmen im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Grundgesetz, welche Aufgaben zur Daseinsvorsorge gehören können, zum Beispiel Theater sowie Energie- und Wasserversorgung.

Aufgaben, Grenzen und Steuerung

Schwerpunkte öffentlicher Unternehmen in Deutschland liegen in Versorgung und Verkehr, etwa Stadtwerken und öffentlichem Personennahverkehr, außerdem bei Kreditinstituten wie Sparkassen, Landesbanken und der Kreditanstalt für Wiederaufbau sowie bei Versicherungen. Sie dienen ihren Trägern insbesondere bei Daseinsvorsorge, Wirtschafts- und Regionalförderung. Kommunale Unternehmen, Eigen- und Regiebetriebe sowie wirtschaftlich tätige Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts können dazugehören. Reine Behörden wie BaFin oder Deutsche Rentenversicherung sind dagegen keine Unternehmen im kartellrechtlichen Sinn, weil sie nicht wirtschaftlich am Markt tätig sind.

Seit den 1980er und 1990er Jahren führten vor allem nachhaltige Haushaltsentlastung und der Zwang zur Effizienzsteigerung zu Privatisierungen sowie zur Ausgliederung kommunaler Regiebetriebe aus Haushalten und ihrer Umwandlung in Eigenbetriebe oder andere Unternehmensformen.

Gewinne sind zulässig, müssen aber dem öffentlichen Zweck untergeordnet bleiben. § 109 Abs. 2 GemO NRW geht davon aus, dass der Jahresgewinn eines kommunalen Unternehmens mindestens eine marktübliche Kapitalverzinsung erbringt. Die Beteiligung einer Trägerkörperschaft an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen ist nur in Rechtsformen mit Haftungsbegrenzung zulässig, etwa GmbH oder AG (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 GemO NRW).

Die Trägerkörperschaft behält die Verantwortung für die öffentliche Aufgabe und muss deshalb unabhängig von der Rechtsform angemessenen Einfluss sichern. Diese Ingerenzpflicht folgt auch aus dem Demokratieprinzip: Bei öffentlichen Geldern müssen demokratisch legitimierte Entscheidungsträger Rechenschaft und Einfluss ermöglichen. Bei GmbH oder AG mit privaten Anteilseignern kann dies problematisch sein. Der auf den öffentlichen Zweck ausgerichtete Gesellschaftszweck muss im Gesellschaftsvertrag stehen; hierzu dient kommunales Beteiligungsmanagement.

Die Transparenzrichtlinie verlangt die Offenlegung finanzieller Beziehungen zwischen Staat und Unternehmen. Dazu zählen der Ausgleich von Betriebsverlusten, Kapitaleinlagen, nicht rückzahlbare Zuschüsse, Vorzugsdarlehen, Forderungsverzicht, Verzicht auf marktübliche Verzinsung öffentlicher Mittel und der Ausgleich staatlich auferlegter Belastungen.

Organisation und wirtschaftliche Beurteilung

Öffentliche Unternehmen gibt es in Marktwirtschaften und Zentralverwaltungswirtschaften. Unter marktwirtschaftlichen Bedingungen sind Organprinzip, Gemeineigentum und Gemeinnützigkeit ihre konstitutiven Merkmale. In zentral geleiteten Ordnungen übernehmen sie Funktionen, die sonst Unternehmen in der Marktwirtschaft erfüllen. Nach Erich Gutenberg gelten dort Organprinzip, Gemeineigentum und zentrale Planerfüllung; auch volkseigene Betriebe der ehemaligen DDR gehörten über Volkseigentum dem Staat.

Nach § 7 BHO, § 6 Abs. 1 HGrG und entsprechenden Landesregelungen sind Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Für finanzwirksame Maßnahmen sollen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen stattfinden. Wirtschaftlichkeit bedeutet ein möglichst günstiges Verhältnis von Ergebnis und erforderlichem Aufwand. Öffentliche Unternehmen müssen somit auch ohne Gewinnprinzip wirtschaftlich handeln. Bei kommunalen Elektrizitätsversorgern kann eher mit Wirtschaftlichkeit gerechnet werden als bei Kulturunternehmen, von denen vor allem möglichst geringe Verluste erwartet werden.

Eine Untersuchung von rund 9000 öffentlichen Unternehmen anhand von Jahresabschlüssen 1998 bis 2006 unterschied autonome Erträge von Zuweisungen der öffentlichen Träger. Ein hoher Anteil autonomer Erträge gilt als positiver Hinweis auf die Ertragslage; ein hoher Zuweisungsanteil weist auf Abhängigkeit wegen Ertragsschwäche hin. Von 1999 bis 2006 sanken die autonomen Erträge tendenziell und machten 2006 noch 92 % aller Erträge aus. Die Zinslastintensität lag bei öffentlichen Unternehmen höher als bei privaten; dies wurde mit höherer Verschuldung und Umsatzschwäche verbunden.

Die durchschnittliche Umsatzrentabilität betrug bei öffentlichen Unternehmen von 1999 bis 2006 0,81 %, bei privaten Unternehmen 3,16 %. Auch die Gesamtkapitalrentabilität als Maß betriebswirtschaftlicher Effizienz war im Mittel geringer. Solche Kennzahlen müssen wegen der Besonderheiten des öffentlichen Sektors vorsichtig interpretiert werden. Die Analyse zeigt zugleich die enge Verflechtung öffentlicher Unternehmen mit öffentlichen Haushalten.

Steuern, Insolvenz und Beispiele

Öffentliche Unternehmen unterliegen der Körperschaftsteuer, wenn sie als Betrieb gewerblicher Art (BgA) gelten. Umsatzsteuer fällt ebenfalls an, außer bei Tätigkeiten im Rahmen öffentlicher Gewalt (§ 2b UStG). Trägerkörperschaften sind nach § 12 InsO nicht insolvenzfähig. Daraus folgt jedoch nicht, dass sie ihre privatrechtlich organisierten Unternehmen, selbst bei 100%iger Beteiligung, immer vor Insolvenz schützen müssen. Da nur haftungsbegrenzte Rechtsformen zulässig sind, besteht für diese Unternehmen zusätzlich Insolvenzgefahr.

Beispiele vollständigen Bundesbesitzes sind die Landwirtschaftliche Rentenbank als Anstalt des öffentlichen Rechts, die Deutsche Bahn als AG sowie Die Autobahn GmbH des Bundes, Bundesdruckerei, Bundesgesellschaft für Endlagerung mbH, Deutsche Flugsicherung und Wismut als GmbH. Beteiligungen des Bundes bestehen unter anderem an der KfW, die zu 80 % dem Bund und zu 20 % den Ländern gehört, wobei der Bund allein für alle Verbindlichkeiten haftet, sowie an Deutscher Post, Deutscher Telekom, Duisburger Hafen, Fraport Frankfurt, Flughafen Berlin Brandenburg und Flughafen München.

In der Schweiz zählen SUVA und kantonale Gebäudeversicherungen als öffentlich-rechtliche Anstalten dazu; RUAG und AXPO sind Aktiengesellschaften mit staatlicher Aktienmehrheit. Schweizerische Post, Swisscom und SBB sind spezialgesetzliche Aktiengesellschaften mit staatlicher Aktienmehrheit.

In Frankreich gehören zum großen secteur public unter anderem EPIC, die öffentlichem Recht unterliegen, etwa SNCF und CEA. Daneben gibt es privatrechtliche sociétés nationales mit ausschließlich staatlichem Kapital, beispielsweise EDF und Aérospatiale, sowie sociétés d’économie mixte, bei denen Staat oder Gebietskörperschaften beteiligt sind, aber weniger als die Hälfte des Kapitals besitzen.

State-Owned Enterprises beziehungsweise Government-Owned Corporations sind in der Regel juristische Personen, die zu Marktbedingungen mit privaten Unternehmen konkurrieren und Gewinne erwirtschaften sollen. Sie bleiben aber Regierungszielen unterworfen und können politisch eingesetzt werden. Sie sind nicht mit Unternehmen zu verwechseln, an denen der Staat nur Minderheitsanteile hält. In den USA sind kommunale oder bundesstaatliche „component units“ verbreitet, etwa für Trinkwasser-, Abwasser- oder Stromversorgung; die Trägerkörperschaft ist für sie gesetzlich finanziell verantwortlich und konsolidiert sie im Jahresabschluss. Government-sponsored enterprises vergeben Fördermittel wie Agrarkredite oder Hypothekendarlehen ohne Staatsbeteiligung oder staatliche Zahlungsgarantie, können aber in einer Finanzkrise staatliche Unterstützung erwarten.