Staatsleistungen

Begriff, Bedeutung und Verfassungsauftrag

Staatsleistungen sind im deutschen Religionsverfassungsrecht dauerhafte Leistungen der Länder an Religionsgesellschaften, vor allem Kirchen. Sie müssen auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhen, aus historischen Umständen entstanden sein und bereits am 14. August 1919, dem Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung (WRV), bestanden haben. Leistungen, die Bund oder Länder erst danach eingeführt haben, sind keine Staatsleistungen im Sinn von Grundgesetz und WRV.

Rechtsgrundlage ist Art. 138 Abs. 1 WRV, der durch Art. 140 GG Bestandteil des Grundgesetzes ist. Danach sollen die Länder die Staatsleistungen durch Landesgesetzgebung ablösen; die Grundsätze dafür sollte ursprünglich das Reich, heute der Bundestag, festlegen. Ablösung bedeutet die endgültige Beendigung wiederkehrender Leistungen gegen eine einmalige angemessene Entschädigung. Bis zur Ablösung sind die Leistungen nach überwiegender Auffassung weiterzuzahlen.

Die Vorschrift hat drei Wirkungen: Sie verpflichtet zur Ablösung, sichert den Fortbestand der bisherigen Leistungen bis dahin und verbietet neue Staatsleistungen. Der Verfassungsauftrag besteht seit 1919 und wurde 1949 in das Grundgesetz übernommen, ist aber bisher nicht erfüllt. Auch mehrere Landesverfassungen enthalten ihn, etwa in Mecklenburg-Vorpommern, Baden-Württemberg, Hessen, Thüringen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen.

Merkmale, Formen und Abgrenzung

Staatsleistungen betreffen ausschließlich vermögenswerte Rechtspositionen. Sie sind wiederkehrend und auf Dauer angelegt; eine einmalige Leistung könnte erfüllt werden, aber nicht abgelöst. Entscheidend ist außerdem, dass das Leistungsverhältnis vor dem 14. August 1919 bestand.

Man unterscheidet positive und negative Staatsleistungen. Positive Staatsleistungen vermehren das Vermögen der Religionsgesellschaften, beispielsweise Dotationen. Dotationen sind zweckgebundene Zuwendungen zur Finanzierung kirchlicher Behörden und Amtsträger, etwa Zuschüsse zur Besoldung von Pfarrern. Weitere positive Leistungen können Geld, Sachzuwendungen wie Nahrungsmittel, Nutzungsrechte sowie Bau- und Unterhaltungspflichten sein. Negative Staatsleistungen mindern das Vermögen nicht, etwa Steuer- und Gebührenbefreiungen, sofern sie schon 1919 galten.

Nicht dazu gehören Subventionen für die Erfüllung staatlicher Aufgaben im öffentlichen Interesse, zum Beispiel für Kindergärten, Schulen, Krankenhäuser oder Beratungsstellen. Auch staatliche Ausgaben für Religionsunterricht an öffentlichen Schulen, theologische Fakultäten, Gefängnis- und Militärseelsorge, Gerichtsgebührenbefreiungen oder Zahlungen aus privatrechtlichen Verträgen wie Kauf und Miete sind keine Staatsleistungen. Gleiches gilt für Patronate, also kirchenrechtliche vermögensrechtliche Förderbeziehungen durch Privatpersonen, Gemeinden oder Landesherren.

Staatsleistungen dienen kirchlichen Aufgaben und dem kirchlichen Bedarf, werden aber ohne Zweckbindung gezahlt. Die Kirche entscheidet über ihre Verwendung; eine staatliche Verwendungsprüfung findet nicht statt. Nach 1945 wurden frühere Einzelansprüche in Verträgen oft pauschaliert, zusammengefasst, erhöht und mit einer Anpassung an die Beamtenbesoldung verbunden. Zulässig ist nur die Umgestaltung alter Verpflichtungen, nicht ihre Neubegründung.

Höhe und historische Ursachen

Für 2022 waren für evangelische und katholische Kirchen zusammen etwa 602 Millionen Euro in den Haushalten der Länder vorgesehen: 355 Millionen Euro für evangelische und 248 Millionen Euro für katholische Kirchen. Nach einer EKD-Angabe von 2021 entsprachen Staatsleistungen im Durchschnitt 2,2 Prozent der jeweiligen Gesamteinnahmen der evangelischen Kirchen. Sie ergänzen Kirchensteuern und andere staatliche Förderungen.

Die im Artikel aufgeführte Haushaltstabelle weist für 2022 insgesamt etwa 687,5 Millionen Euro aus, einschließlich Zahlungen an weitere Gruppen wie jüdische Gemeinden, Altkatholiken und evangelisch-reformierte Kirchen sowie weiterer Zuschüsse. Dabei ist zu beachten: Ein Teil der für die großen Kirchen ausgewiesenen Beträge beruht auf Ansprüchen vor 1919, ein Teil auf später eingeführten freiwilligen Zuschüssen. Solche späteren Subventionen sind keine Staatsleistungen nach Art. 138 Abs. 1 WRV. Die Zahlungen steigen in den meisten Ländern regelmäßig, weil sie an die Besoldungsentwicklung der Landesbeamten gekoppelt sind. Kommunale Leistungen sind bislang nicht vollständig erfasst; nach überwiegender Rechtsauffassung wären auch sie abzulösen.

Historisch entstanden Staatsleistungen regional unterschiedlich, besonders als Ausgleich für Säkularisationen: Der Staat übernahm kirchliches Eigentum und damit teils darauf liegende Unterhaltspflichten. Wichtige Zusammenhänge sind die Reformationszeit, der Westfälische Frieden von 1648, die Organischen Artikel von 1802 und der Reichsdeputationshauptschluss von 1803. Bei diesem wechselten etwa 95.000 km², rund 27 Prozent der Fläche des heutigen Bundesgebiets von 357.050 km², Herrscher oder Eigentümer. Dauerhafte heutige Leistungen entstanden vor allem aus enteignetem Dispositionsgut, also zivilrechtlichem Kirchengut, nicht aus dem Herrschaftsgut der geistlichen Reichsstände. In Regionen ohne solche Enteignungen gab es teils Besoldungszuschüsse für Geistliche aufgrund der Fürsorgepflicht der Landesherren.

Ablösung und umstrittene Entschädigung

Bei einer Ablösung wird der Rechtsgrund einer regelmäßigen Zahlung einseitig aufgehoben und zugleich eine einmalige Ausgleichspflicht begründet. Maßgeblich wären grundsätzlich die Ansprüche, die am 14. August 1919 bestanden. Ihre genaue Ermittlung ist schwierig, weil die damaligen Länder anders zugeschnitten waren als heute.

Ein verbindliches gesetzliches Berechnungsverfahren gibt es nicht. Das Bewertungsrecht kann nur als unverbindliche Orientierung dienen: Der Jahreswert wird mit einem Faktor multipliziert. Nach § 13 Abs. 2 BewG beträgt der Faktor für „immerwährende Leistungen“ 18,6 und für Leistungen von unbestimmter Dauer 9,3. Beide Berechnungen beruhen auf 5,5 % jährlicher Verzinsung mit Zinseszins. Faktor 18,6 entspricht rechnerisch 101 Jahren, Faktor 9,3 etwa 12 bis 13 Jahren. Umstritten ist, welcher Fall vorliegt: Wegen des Verfassungsauftrags ist die Ablösung rechtlich geschuldet; wegen der langjährigen Untätigkeit ist faktisch aber ungewiss, ob und wann sie erfolgt.

Die Höhe einer angemessenen Ablösesumme ist stark umstritten. Kirchliche Seite nennt insgesamt etwa 11 Milliarden Euro, kirchenkritische Organisationen halten nur einen symbolischen Wert für angemessen. Mit dem Jahreswert von 687,5 Millionen Euro und Faktor 18,6 ergäben sich rund 11,2 Milliarden Euro, darunter 6,5955 Milliarden Euro für evangelisch-lutherische und 4,6109 Milliarden Euro für römisch-katholische Kirchen. Als Hilfswert nennt der Artikel Haushaltsansätze von 1949 von umgerechnet rund 25,493 Millionen Euro; mit Faktor 9,3 ergäben sich 237,085 Millionen Euro, mit Faktor 18,6 474,170 Millionen Euro. Beispielsweise ergeben 1.000.000 DM jährlich bei Faktor 9,3: 1.000.000 DM / 1,95583 × 9,3 = 4.755.014 EUR.

Gesetzgebung und Kritik

Ein erster Entwurf für Ablösungsgrundsätze entstand 1921, kam aber nie zur Abstimmung. Ein Entwurf der Linksfraktion von 2012 wurde 2013 abgelehnt. 2020 legten FDP, Linke und Bündnis 90/Die Grünen einen gemeinsamen Entwurf vor, außerdem die AfD. Die Entwürfe wurden am 6. Mai 2021 im Bundestag abgelehnt. Der gemeinsame Entwurf schlug den Faktor 18,6 vor; bei etwa 548 Millionen Euro jährlicher Leistungen im Jahr 2020 hätte dies rund 10,2 Milliarden Euro bedeutet.

Der Koalitionsvertrag des Kabinetts Scholz von 2021 vereinbarte die Ablösung. Eine Arbeitsgruppe aus Bund, Ländern und betroffenen Religionsgemeinschaften beriet von August 2022 bis Januar 2023, ohne dass das angekündigte Gesetzgebungsverfahren bis zum Ende der Legislaturperiode abgeschlossen wurde. Im Dezember 2024 verpflichtete das Verwaltungsgericht Berlin das BMI nach dem Informationsfreiheitsgesetz zur Auskunft über Informationen zur Arbeitsgruppe. Im August 2024 wurde über einen weiteren Gesetzentwurf berichtet; aus der CDU kam zugleich der Vorschlag, den Ablösungspassus aus dem Grundgesetz zu streichen.

Kritiker sehen in den Leistungen einen Widerspruch zur Trennung von Staat und Kirche, insbesondere wenn kirchliche Gehälter trotz hoher Kirchensteuereinnahmen mitfinanziert werden. Befürwortende Argumente verweisen darauf, dass Erträge säkularisierten Vermögens entsprechend dem Willen früherer Stifter für kirchliche Zwecke genutzt würden. Für eine Ablösung wird auch angeführt, dass die historischen Verpflichtungen heute schwer verständlich seien. Als Grund für die bisherige Nichtablösung gelten unter anderem die hohen einmaligen Belastungen für Länderhaushalte. Kritik richtet sich außerdem gegen hohe Ablösesummen und lange Fristen in den Entwürfen von 2020.