Staatsfonds

Begriff und Abgrenzung

Ein Staatsfonds ist ein Fonds, der Kapital im Auftrag eines Staates anlegt und verwaltet. Der Begriff wird heute meist mit der englischen Bezeichnung Sovereign Wealth Fund (SWF) gleichgesetzt, die Andrew Rozanov 2005 prägte. Eine allgemein anerkannte Definition gibt es aber nicht. Deshalb ist im Einzelfall nicht immer klar, ob staatliche Vermögensverwaltung als Staatsfonds, als staatlicher Pensionsfonds oder als Staatsbetrieb einzuordnen ist.

Umstritten ist besonders die Abgrenzung zu staatlichen kapitalgedeckten Rentenversicherungen. Beispiele sind der japanische Government Pension Investment Fund (GPIF) und das California Public Employees’ Retirement System (CalPERS). Solche Einrichtungen sollen Rentenansprüche und künftige Rentenzahlungen von Beamten oder staatlichen Angestellten aus einem Kapitalstock sichern. Anders als bei vielen Staatsfonds gibt es hier konkrete Begünstigte, nämlich Rentner, und nicht nur den Staat als Vertreter der Allgemeinheit.

Der weltweit größte staatliche Fonds, der Social Security Trust Fund der Vereinigten Staaten, wird grundsätzlich nicht als Staatsfonds betrachtet. Der Staatliche Pensionsfonds in Norwegen wird dagegen überwiegend zu den Staatsfonds gezählt, seit 2006 die Verwaltung der Sozialversicherungsgelder mit der Verwaltung der Einnahmen aus der Erdölförderung zusammengelegt wurde.

Bedeutung auf den Finanzmärkten

Staatsfonds sind wegen ihres großen Anlagevermögens wichtige Akteure auf den internationalen Finanzmärkten. Im Jahr 2012 hielten Staaten Fonds im Wert von knapp 4,5 Billionen US-Dollar. Von 2005 bis 2015 kamen mindestens 30 neue Staatsfonds hinzu. Mitte 2016 lag das Anlagevermögen nach Angaben des Sovereign Wealth Fund Institute bereits bei 7,3 Billionen US-Dollar.

Staatsfonds investieren unter anderem in Aktien und Staatsanleihen. Der norwegische Statens pensjonsfond hielt 2016 etwa 60 % seines Vermögens in Aktien. Seine Beteiligungen an mehr als 9.000 Unternehmen in 75 Ländern entsprachen damals mehr als 1 % aller Aktien der Welt. In Deutschland wurde die Beteiligung eines ausländischen Staatsfonds erstmals stark öffentlich beachtet, als sich das Emirat Kuwait 1974 über die Kuwait Investment Authority als Großaktionär an der damaligen Daimler-Benz AG beteiligte. Zum Jahresende 2016 betrug der Anteil an der Daimler AG etwa 6,8 % des Grundkapitals.

Auch Staatsanleihen spielen eine wichtige Rolle. Der chinesische Staat hielt 2007 einen großen Teil seiner Devisenüberschüsse von damals 1,5 Billionen US-Dollar in festverzinslichen US-Staatsanleihen. Es wird angenommen, dass China auch europäische Staatsanleihen hält, wobei Deutschland entsprechend seiner Wirtschaftskraft einen bedeutenden Anteil ausmachen dürfte.

Ziele und Entstehungsgründe

Staaten richten Staatsfonds aus unterschiedlichen Gründen ein. Ein wichtiges Ziel ist der Ausgleich von Preisschwankungen bei Rohstoffen. In Zeiten hoher Rohstoffpreise werden Einnahmen angelegt; in Zeiten niedriger Preise kann der Staat auf die Reserven zurückgreifen. Beispiele sind der Copper SF Chiles mit 3,9 Milliarden US-Dollar Anlagesumme im Jahr 2007 zum Ausgleich von Kupfer-Preisschwankungen und der Stabilisierungsfonds Russlands.

Ein weiterer Grund ist der Schutz der Volkswirtschaft vor Inflation. Wenn Einnahmen aus Rohstoffverkäufen so groß sind, dass sie im Inland nicht sinnvoll oder nur mit Schaden für die Wirtschaft ausgegeben werden könnten, werden sie angelegt. Bei Norwegen wären die Öl- und Gaseinnahmen so groß, dass eine vollständige sofortige Ausgabe extreme Inflation auslösen könnte.

Staatsfonds können außerdem Reserven für die Zeit nach der Erschöpfung von Rohstoffvorräten bilden. Staaten, die stark von Rohstoffverkäufen abhängen, legen Einnahmen in anderen Industriezweigen an, um später den Staatshaushalt zu stützen. Ein Beispiel ist der Kuwait Future Generations Fund der Kuwait Investment Authority. Ähnliche Fonds bestehen in weiteren erdölexportierenden Staaten.

Weitere Gründe sind die gewinnbringende Anlage von Devisenüberschüssen, strategische Entwicklungsziele und machtpolitische Ziele. Bei China geht es zum Beispiel um hohe Devisenüberschüsse einer stark staatlich geprägten Wirtschaft. Strategische Fonds investieren etwa in Rohstoffvorkommen im Ausland, Zukunftstechnologien oder Rüstungsbetriebe anderer Staaten. Die Gründung des saudischen Public Investment Fund (PIF) wird mit der wirtschaftlichen Transformation Saudi-Arabiens, der Herrschaftskonsolidierung des Kronprinzen und der Abschöpfung von Einkommen der Feudalelite verbunden.

Einige Fonds erfüllen spezielle Aufgaben. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau kann in diesem Sinne als Staatsfonds betrachtet werden, weil sie aus Mitteln des Marshallplans entstand und günstige Kredite für förderwürdige Zwecke vergibt, etwa Existenzgründungen oder Energiesparen. Dem saudi-arabischen Staatsfonds ist außerdem die Saudi Agricultural and Livestock Investment Company (Salic) unterstellt, die die Nahrungsmittelversorgung Saudi-Arabiens sichern soll. Ein besonderer Zweck ist ein dauerhaftes Einkommen für Bürger durch Ausschüttung von Fondserträgen; einziges Beispiel dafür ist der Alaska Permanent Fund.

Wichtige Fonds und Beispiele

Die größten Staatsfonds verwalten sehr unterschiedliche Vermögen und stammen aus Staaten mit verschiedenen Einnahmequellen. An der Spitze stand 2024 der norwegische Statens Pensjonsfond Utland, auch Government Pension Fund Global (GPFG), mit 1.796 Milliarden US-Dollar. Er wurde 1990 gegründet und speist sich aus Erdöleinnahmen. Danach folgten unter anderem die China Investment Corporation (CIC) mit 1.332 Milliarden US-Dollar, die SAFE Investment Company aus China mit 1.090 Milliarden US-Dollar, die Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) mit 1.058 Milliarden US-Dollar und die Kuwait Investment Authority mit 980 Milliarden US-Dollar.

Zu den großen Fonds gehören außerdem der Public Investment Fund (PIF) Saudi-Arabiens mit 925 Milliarden US-Dollar, die Government of Singapore Investment Corporation (GIC) mit 801 Milliarden US-Dollar, der Danantara Indonesia Sovereign Fund mit 600 Milliarden US-Dollar, die Qatar Investment Authority (QIA) mit 526 Milliarden US-Dollar sowie das Hong Kong Monetary Authority Investment Portfolio mit 514 Milliarden US-Dollar. Viele dieser Fonds beruhen auf Erdöl- oder Erdgas-Einnahmen, andere auf Devisenreserven oder sonstigen staatlichen Vermögenswerten.

Die Tabelle im Artikel zeigt auch kleinere oder spezialisierte Fonds. Dazu zählen etwa der deutsche Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung mit 23 Milliarden US-Dollar im Jahr 2023, der Alaska Permanent Fund mit 61,24 Milliarden US-Dollar, der Texas Permanent School Fund, der Staatliche Ölfonds von Aserbaidschan, Fonds in Mexiko, Chile, Botswana und Trinidad und Tobago sowie mehrere Fonds aus den Vereinigten Arabischen Emiraten, Russland, Oman und China.

Regeln und internationale Standards

Staatsfonds können in Empfängerländern politisch sensibel sein, weil sie staatlich kontrolliertes Kapital in wichtige Unternehmen investieren. In einigen Rechtsordnungen sind feindliche Übernahmen durch ausländische Investoren in bestimmten Branchen genehmigungspflichtig oder verboten. Typische Bereiche sind Rüstungsindustrie, Massenmedien, Telekommunikation und Energieversorgung.

Ein Beispiel für strenge Kontrolle sind die USA. Das Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) prüft regelmäßig, ob Investitionen ausländischer Investoren die staatliche Sicherheit berühren. Verträge können sogar nachträglich annulliert werden.

In Deutschland trat im April 2009 als Reaktion auf die Debatte über Staatsfonds eine Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung in Kraft. Danach kann das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Beteiligungen durch ausländische Investoren, also auch durch ausländische Staatsfonds, unter bestimmten Voraussetzungen untersagen, wenn diese mehr als 25 % der Anteile eines in Deutschland ansässigen Unternehmens erwerben wollen. Diese Regulierung ist rechtlich nicht unproblematisch, weil sie mit der europäischen Kapitalverkehrsfreiheit aus Art. 63 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vereinbar sein muss. Diese Freiheit gilt schon ihrem Wortlaut nach auch gegenüber Drittstaaten, also Nicht-EU-Mitgliedern.

Auf internationaler Ebene entstanden seit 2008 Bedenken zu Transparenz, Rechenschaftspflicht und Governance-Struktur von Staatsfonds. Der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Internationale Arbeitsgruppe der Staatsfonds (IWG-SWF) starteten deshalb eine gemeinsame Initiative. 14 bedeutende Fonds schlossen sich zusammen, darunter GIC Private Limited und die Abu Dhabi Investment Authority. Daraus entstanden die 24 Santiago-Prinzipien, die gemeinsame Standards für Transparenz, Unabhängigkeit und Governance setzen sollen. Sie wurden am 11. Oktober 2008 dem Internationalen Währungs- und Finanzausschuss des IWF vorgelegt und veröffentlicht. Am 6. April 2009 wurde die Arbeitsgruppe durch das International Forum of Sovereign Wealth Funds ersetzt, das die Standards weiter pflegen und verbreiten soll.

Organisation, Ethik und Klimaschutz

Staatsfonds arbeiten auch international zusammen. Im November 2007 kamen mehr als 20 Staaten, die einen oder mehrere Staatsfonds betreiben, erstmals gezielt zusammen. Im Mai 2008 gab sich diese Gruppe eine Organisationsstruktur und den Namen International Working Group (IWG) of Sovereign Wealth Funds. Ihr Ziel war Erfahrungsaustausch und gemeinsame Interessenvertretung gegenüber Empfängerländern, die damals in vielen Teilen der Welt Investitionsbeschränkungen gegenüber Staatsfonds planten. Später wurde daraus das International Forum of Sovereign Wealth Funds (IFSWF), das weiterhin 23 Mitglieder zählt und regelmäßig tagt. Das Jahrestreffen 2011 fand in Peking statt.

Norwegen ist ein wichtiges Beispiel für ethische Regeln bei Staatsfonds. Dort wird nicht nur diskutiert, welcher Anteil der Öl- und Gaseinnahmen sofort ausgegeben oder langfristig angelegt werden soll, sondern auch, nach welchen ethischen Grundsätzen investiert wird. Norwegen gilt nach Angaben von Transparency International als annähernd frei von Korruption und legt hohe Maßstäbe an. Ein Ethikbeirat kann vorschlagen, Unternehmen und Wirtschaftszweige von der Anlagestrategie des Statens pensjonsfond auszuschließen. Meist folgt das Finanzministerium diesen Empfehlungen. Empfehlungen und Entscheidungen werden auf der Homepage des Finanzministeriums veröffentlicht.

Auf der UN-Klimakonferenz in Katowice 2018 schlugen Hans Joachim Schellnhuber, Claus Leggewie und David Löw Beer einen ökologischen Staatsfonds als marktwirtschaftliches Instrument für den Klimaschutz vor. Dieser Fonds sollte ein Volumen von bis zu 600 Milliarden Euro haben und ein Zeichen für eine Nachhaltigkeitstransformation setzen. Der vorgeschlagene „Zukunftsfonds“ sollte aus einer CO2-Bepreisung sowie aus einer höheren Erbschaftsteuer gespeist werden, um auch historische Treibhausgasemissionen zu berücksichtigen. Die Mittel sollten entweder direkt in Infrastrukturprojekte fließen oder nach festgelegten Kriterien in Unternehmen investiert werden, die Nutzen für Klimaschutz und Energiewende haben.