Staatsbankrott

Kernbegriff und rechtliche Einordnung

Ein Staatsbankrott, auch Staatsinsolvenz genannt, ist die faktische Einstellung fälliger Zahlungen oder die förmliche Erklärung einer Regierung, fällige Forderungen nicht mehr oder nur noch teilweise erfüllen zu können. „Bankrott“ und „Insolvenz“ werden in diesem Zusammenhang gleichbedeutend verwendet. Gemeint ist also nicht zwingend ein gerichtliches Verfahren, sondern vor allem die Situation, dass ein Staat seine Schulden nicht wie vereinbart bedient.

Im Völkerrecht gilt der Grundsatz „Geld hat man zu haben“ besonders streng: Geldknappheit allein berechtigt nicht dazu, Zahlungen zu verweigern. Anders als bei Unternehmen oder Privatpersonen gibt es für Staaten aber kein geregeltes Insolvenzverfahren. In Deutschland ist nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 InsO ein Insolvenzverfahren über das Vermögen des Bundes oder eines Landes unzulässig. Auch der Straftatbestand des Bankrotts nach § 283 StGB passt nicht auf Staaten, weil er ein Insolvenzverfahren voraussetzt.

Die Insolvenzunfähigkeit von Staaten wird mit ihrer Souveränität und ihrer besonderen Stellung im Völkerrecht begründet. Staaten sind selbst höchste Völkerrechtssubjekte und können keinem übergeordneten Insolvenzgericht unterworfen werden. Zugleich greifen internationale Hilfsprogramme, etwa des IWF, oft stark in die Politik eines Schuldnerstaates ein, weil sie an Auflagen gebunden sind. Ein allgemeines, einheitliches und kodifiziertes Konkursrecht der Staaten existiert trotzdem nicht.

Arten und Ursachen

Die Ursachen eines Staatsbankrotts lassen sich in zwei Hauptgruppen einteilen: Ein Staat kann wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sein, seine Schulden zu bedienen, oder eine Regierung kann sich politisch weigern, bestehende Verbindlichkeiten zu erfüllen.

Bei einem ökonomisch bedingten Staatsbankrott steht Überschuldung im Mittelpunkt. Sie entsteht, wenn Gläubiger zunehmend bezweifeln, dass der Staat seine Schulden bedienen kann. Häufig liegt ein dauerhaftes Ungleichgewicht zwischen Staatseinnahmen und Staatsausgaben vor. Zu hohe Ausgaben können unter anderem durch Aufrüstung, Reparationszahlungen, Sozialleistungen oder durch Krisenausgaben zur Sicherung des sozialen Friedens sowie zur Rettung von Unternehmen und Banken entstehen.

Besonders riskant wird Überschuldung, wenn ein Staat Schulden in Fremdwährung aufnehmen muss. Dieses Problem wird als „Original Sin“ bezeichnet. Wertet die eigene Währung ab, steigt die Schuldenlast in inländischer Währung. Dadurch kann sich die Krise stark beschleunigen. Umgekehrt kann ein Land, dessen Währung international als Reservewährung akzeptiert wird, Staatsschulden leichter monetisieren, also über Geldschöpfung finanzieren.

Ein politisch bedingter Staatsbankrott liegt vor, wenn die ursprünglich versprochene Verzinsung oder Rückzahlung ohne Zustimmung der Gläubiger zu deren Nachteil geändert wird. Dazu gehören ein einseitiger Schuldenschnitt („Haircut“), niedrigere Zinsen, längere Tilgungsfristen oder die vollständige Einstellung des Kapitaldienstes. Nach Regimewechseln oder Revolutionen verweigerten neue Regierungen teils die Bedienung alter Schulden, etwa nach der Französischen Revolution, in Dänemark 1850 gegenüber Anleihen der in Schleswig-Holstein eingesetzten Regierung oder 1917 durch die Sowjetregierung gegenüber Schulden des zaristischen Russlands.

Messung der Gefahr

Die Gefahr einer Staatsinsolvenz kann durch ökonomische Indikatoren und Marktindikatoren eingeschätzt werden. Ökonomische Indikatoren beruhen auf Daten wie Staatshaushalt, Staatseinnahmen, Bruttoinlandsprodukt, Exporterlösen und Schuldenstand. Zentral ist die Schuldentragfähigkeit: Sie liegt vor, wenn ein Schuldner aufgrund seiner wirtschaftlichen Lage dauerhaft ohne fremde Hilfe Schulden und Zinsen zurückzahlen kann.

Wichtige Schuldenkennzahlen sind: Schuldenquote = Staatsverschuldung / Staatseinnahmen; Schuldendienstdeckungsgrad = (Zinsen + Tilgung) / Staatseinnahmen; Schuldendeckung = Staatsverschuldung / Exporterlöse. Steigende Staatseinnahmen oder Exporterlöse erleichtern bei gleicher Schuldenlast die Bedienung der Schulden. Ungünstig wirken hohe Anteile an Fremdwährungsschulden, Auslandsverschuldung oder kurzfristigen Schulden.

Als Grenzwerte können die EU-Stabilitätskriterien nach Art. 126 AEUV dienen: 60 % für Staatsverschuldung/BIP und 3 % für Nettoneuverschuldung/BIP. IWF und Weltbank verwenden unter anderem 40 % für EDT/GNI, 150 % für EDT/XGS und 15 % für TDS/XGS. Dabei bedeutet EDT „External Debts Total“ (gesamte Auslandsverschuldung), GNI „General National Income“ (Staatseinnahmen), XGS „Export of Goods and Services“ (Exporterlöse) und TDS „Total Debt Service“ (Zins und Tilgung auf Kredite). Diese Grenzwerte sind jedoch nicht allgemein gültig; sie müssen im Einzelfall bewertet werden. Werden mindestens zwei Grenzwerte nicht nur kurzzeitig und nicht nur geringfügig überschritten, kann das ein Hinweis auf einen drohenden Staatsbankrott sein.

Marktindikatoren sind unter anderem Kurse und Renditen von Staatsanleihen, Credit Default Swaps, Credit Spreads und Ratings. Credit Default Swaps sind Absicherungen gegen Zahlungsausfall; hohe CDS-Spreads deuten auf höheres Ausfallrisiko hin. Der Credit Spread misst den Zinsaufschlag gegenüber einer risikolosen Anleihe. 100 Basispunkte entsprechen 1 %. Argentinien zahlte kurz vor einem Ausfall einen Spread von über 4.000 Basispunkten, also 40 Prozentpunkten. Ratings von Ratingagenturen bewerten die Bonität von Staaten und Anleihen; ein Abrutschen in den „Sub-Investment-Grade“ kann ein Zeichen akuter Ausfallgefahr sein.

Umgang mit Schuldenkrisen

Da es kein internationales Insolvenzverfahren für Staaten gibt, werden Zahlungskrisen meist durch Verhandlungen bewältigt. Im Pariser Club und Londoner Club haben sich Verfahren herausgebildet, die auf einvernehmliche Umschuldungen zielen. Voraussetzung für Umschuldungsverhandlungen im Pariser Club ist ein unmittelbar drohender Verzug des Schuldnerstaates bei Auslandsverbindlichkeiten, das sogenannte „imminent-default-Kriterium“. Es hängt von einer Prognose des Internationalen Währungsfonds zur Zahlungsbilanz des Folgejahres ab. Zudem muss der Schuldnerstaat in der Regel in ein laufendes IWF-Programm eingebunden sein, etwa mit einem Stand-by-Kredit, der an Auflagen gebunden ist.

Zur Vorbeugung kann ein Staat Haushaltskonsolidierung betreiben, also Einnahmen erhöhen oder Ausgaben senken. Zu den möglichen Einnahmemaßnahmen gehören höhere oder neue Steuern, weniger Steuereinsparmöglichkeiten, der Verkauf von Staatsvermögen und eine geringere Steuerhinterziehungsquote. Auf der Ausgabenseite können Investitionen, Subventionen, Verstaatlichungsprojekte, Infrastrukturaufgaben oder laufende Ausgaben wie Wartung, Zuschüsse und Personalkosten gekürzt oder verschoben werden.

Weitere Abwehrmaßnahmen sind riskanter. Durch Monetarisierung, Münzverschlechterung oder Gelddrucken kann der Staat versuchen, seine Schuldenlast zu verringern. Münzverschlechterung bedeutet, dass der Edelmetallgehalt von Münzen gesenkt wird; ein historisches Beispiel sind die von Friedrich II. heimlich geprägten Ephraimiten. Exzessives Gelddrucken kann Inflation auslösen, im Extremfall Hyperinflation, bei der die Währung ihre Funktion als Tauschmittel verliert. In Deutschland kamen die Währungsschnitte 1924 und 1948 einem Staatsbankrott gleich.

Kapitalverkehrsbeschränkungen umfassen staatliche Kontrollen des Zahlungsverkehrs, besonders Devisenverkehrsbeschränkungen. Sie sollen Kapitalflucht verhindern, den Wechselkurs stabilisieren, die Zahlungsbilanz verbessern und Währungsspekulationen eindämmen. Staaten nutzten außerdem „kreative“ Geldbeschaffung, etwa Mefo-Wechsel im Dritten Reich, die Aufgabe der Goldeinlösung zu Beginn des Ersten Weltkriegs oder den Verkauf staatlicher Rechte wie des Zündholzmonopols.

Folgen für Staat, Gläubiger und Wirtschaft

Ein Staatsbankrott betrifft die Gläubiger des Staates, die Wirtschaft und die Bürger des betroffenen Landes sowie Staaten, die mit ihm Handel treiben. Die Argentinien-Krise im Dezember 2001 zeigt solche Folgen exemplarisch: Präsident Rodriguez Saá erklärte am 25. Dezember 2001 formell die Zahlungsunfähigkeit Argentiniens und löste damit ein Kreditereignis aus.

Gläubiger erhalten zunächst keine Zinsen und bei Fälligkeit keine Rückzahlung oder müssen einem ganzen oder teilweisen Schuldenerlass zustimmen. Internationale Vereinbarungen können Teilrückzahlungen, Umschuldungen oder Schuldenerlasse regeln, etwa das Londoner Schuldenabkommen 1953 oder Brady Bonds der 1980er Jahre. In der Argentinien-Krise verzichteten Gläubiger auf bis zu 75 % ihrer Forderungen. Häufig tragen einheimische Sparer eine große Last, weil Banken, Fonds, Versicherungen und private Anleger Staatsanleihen halten.

Für den Staat bringt ein Zahlungsausfall zunächst rechnerisch Entlastung, weil Zinsen und Tilgungen wegfallen. Gleichzeitig kann aber das Vertrauen dauerhaft beschädigt werden. Der Staat kann dann längere Zeit keine oder nur sehr teure Kredite aufnehmen. Außerdem können wichtige Gläubiger wie Banken und große Unternehmen zusammenbrechen, was die Wirtschaft stärker belastet als die Entlastung des Haushalts nutzt.

Typische Folgen für die Volkswirtschaft sind Bankenkrise, Wirtschaftskrise und Währungskrise. Banken müssen Staatskredite abschreiben; die inländische Nachfrage sinkt; Investoren ziehen Geld ab; ausländische Anleger meiden die Währung. Bürger spüren dies durch Arbeitslosigkeit, Armut und Kürzungen staatlicher Leistungen. Auch Gehälter, Pensionen, soziale Transfers, Bildung, Infrastruktur, Investitionen und Sicherheit können betroffen sein. In schweren Fällen kommt es zu Bank Runs, Kapitalflucht, Hyperinflation, Tauschhandel und einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Wenn ein bedeutender Staat betroffen ist, können Ansteckungseffekte für Nachbarstaaten, Finanzmärkte oder die Weltwirtschaft entstehen. Im Extremfall kann ein Staatsbankrott zur Auflösung oder zum Verlust staatlicher Souveränität beitragen, wie bei Neufundland 1933.

Häufigkeit und Beispiele

Staatsinsolvenzen sind historisch keine Seltenheit. Der IWF zählte zwischen 1824 und 2004 insgesamt 257 Staatsinsolvenzen. Konrad/Zschäpitz nennen seit 1800 insgesamt 250 Staatsinsolvenzen und seit 1980 allein 90 Insolvenzen von 73 Staaten. Manche Staaten wurden mehrfach zahlungsunfähig: Chile siebenmal, Brasilien sechsmal und Argentinien fünfmal. Von den heutigen Eurozonenstaaten waren seit 1824 Österreich, Griechenland, Portugal und Spanien mindestens einmal zahlungsunfähig. Bei den vom IWF untersuchten Staatspleiten zwischen 1998 und 2005 mussten Gläubiger zwischen 13 % (Uruguay), 73 % (Argentinien) und 82 % (Russland) ihrer Forderungen abschreiben.

Historisch reichen Beispiele weit zurück. 1345 verweigerte der englische König Eduard III. die Begleichung von Schulden bei florentinischen Bankiers. Spanien erklärte unter Philipp II. mehrfach den Staatsbankrott, unter anderem 1557, 1575 und 1596. Frankreich war vor der Französischen Revolution spätestens 1788 faktisch zahlungsunfähig; der Schuldendienst beanspruchte 2/3 der Einnahmen und trug zur Einberufung der Generalstände bei. 1797 erklärte der Finanzminister Dominique Ramel Assignaten und Mandate für ungültig.

Im 20. und 21. Jahrhundert nennt der Artikel unter anderem Deutschland 1923, Deutschland 1945 mit den Währungsreformen 1948, Russland 1998, Argentinien 2001/2002 und erneut 2014 als technischen Zahlungsausfall, Griechenland ab 2010, Belize 2012, Venezuela 2017, Russland 2022 und Sri Lanka 2022. Bei Russland 2022 und Argentinien 2014 wird betont, dass kein Staatsbankrott im klassischen Sinne durch Überschuldung vorlag, weil Vermögenswerte beziehungsweise Devisenreserven vorhanden waren. Auch Gliedstaaten können zahlungsunfähig werden, wenn sie eigene Finanzhoheit haben und kein wirksamer Ausgleich besteht; ein Beispiel ist Puerto Rico 2015.