Schuldenbremse (Deutschland)

Grundidee und Bedeutung

Die Schuldenbremse ist eine verfassungsrechtliche Regelung zur Begrenzung der Staatsverschuldung in Deutschland. Sie wurde von der Föderalismuskommission Anfang 2009 beschlossen und macht Bund und Ländern seit 2011 verbindliche Vorgaben zum Abbau von Haushaltsdefiziten. Ein Haushaltsdefizit entsteht, wenn der Staat mehr ausgibt, als er durch Steuern und andere Einnahmen einnimmt; es wird durch Kredite finanziert, für die Zinsen anfallen.

Die Regel unterscheidet zwischen struktureller und konjunktureller Neuverschuldung. Strukturell bedeutet: unabhängig von der aktuellen Wirtschaftslage. Seit 2016 darf der Bund grundsätzlich strukturelle Kredite von höchstens 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufnehmen; für die Länder galt seit 2020 grundsätzlich ein Verbot struktureller Nettokreditaufnahme. Nach der Reform von 2025 dürfen die Länder insgesamt ebenfalls strukturelle Kredite bis 0,35 % des BIP aufnehmen.

Ziel ist, öffentliche Haushalte langfristig zu stabilisieren. Die Regel ist jedoch umstritten: Kritiker sehen in ihr eine mögliche „Zukunftsbremse“ für Investitionen etwa in Infrastruktur, Klimaschutz und Digitalisierung. Befürworter halten sie für wichtig für stabile deutsche und europäische Finanzen sowie zur Begrenzung künftiger Zinslasten.

Entstehung und Entwicklung der Staatsschulden

Die Schuldenbremse entstand vor dem Hintergrund der Weltfinanzkrise 2007–2008. Deutschland beschloss damals unter anderem das Finanzmarktstabilisierungsgesetz mit einem Umfang von 400 Milliarden Euro, das Konjunkturpaket I mit 50 Milliarden Euro und das Konjunkturpaket II mit 14 Milliarden Euro. 2009 stimmten Bundestag und Bundesrat der Verfassungsänderung jeweils mit Zweidrittelmehrheit zu. Das Gesetz zur Änderung mehrerer Grundgesetzartikel trat am 1. August 2009 in Kraft. Zentral ist Art. 109 Abs. 3 GG; weitere wichtige Regelungen stehen in Art. 115 und Art. 143d GG.

Die Neuregelung galt erstmals für das Haushaltsjahr 2011. Die 0,35-%-Grenze für den Bund wurde ab 2016 verbindlich, das ursprüngliche Kreditaufnahmeverbot der Länder ab 2020. Schleswig-Holstein war das erste Land, das eine Schuldenbremse in seine Landesverfassung aufnahm.

Die deutsche Staatsschuldenquote, also der Anteil der Staatsschulden am BIP, lag 2010 bei 82,5 %. Sie sank bis 2019 auf 59,6 % und erreichte damit vorübergehend das Maastricht-Kriterium von höchstens 60 %. Wegen der Corona-Maßnahmen stieg sie 2020 auf 68,7 % und 2021 auf 69,3 %. Durch das Wachstum des nominalen BIP bei hoher Inflation sank sie 2022 auf 66,1 % und 2023 auf 63,7 %. Rund 2 % für EU-Schulden, für die Deutschland anteilig aufkommt, sind darin nicht enthalten.

Regeln, Konjunktur und Ausnahmen

Grundsätzlich müssen die Haushalte von Bund und Ländern ohne Einnahmen aus Krediten ausgeglichen werden (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG). Dies ist kein absolutes Verbot neuer Schulden. Die Schuldenbremse erlaubt drei Regelkomponenten:

• Strukturkomponente: Der Bund darf nach Art. 109 Abs. 3 Satz 4 GG jährlich Kredite bis 0,35 % des nominalen BIP aufnehmen. Seit der Reform 2025 gilt dieselbe Höhe für die Gesamtheit der Länder.
• Konjunkturkomponente: Die Kreditgrenze wird bei einer von der Normallage abweichenden Wirtschaftslage antizyklisch angepasst. In einer Rezession darf der Staat mehr Kredite aufnehmen, im Aufschwung muss er Überschüsse erzielen oder die zusätzlichen Schulden zurückführen. Über den gesamten Konjunkturzyklus soll der Saldo null sein.
• Bereichsausnahme Verteidigung: Seit 2025 werden Bundesausgaben für Verteidigung, Zivil- und Bevölkerungsschutz, Nachrichtendienste, den Schutz informationstechnischer Systeme und die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten oberhalb von 1 % des nominalen BIP bei der Kreditgrenze nicht berücksichtigt.

Eine echte Ausnahme ist die Notlagenverschuldung: Bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, etwa Finanzkrise, Corona-Krise oder russischem Angriffskrieg gegen die Ukraine, darf die Regelgrenze überschritten werden. Dafür muss zugleich eine Tilgungsregelung festgelegt werden.

Für die Konjunkturkomponente wird die Produktionslücke verwendet: Sie ist die Differenz zwischen tatsächlichem BIP und geschätztem potentiellem BIP, also einem langfristigen Wachstumspfad. Außerdem werden geschätzte Elastizitäten einbezogen: Reagieren Staatseinnahmen oder Staatsausgaben besonders stark auf die Konjunktur, verändert dies die zulässige Verschuldung. Die Berechnung der Abweichung von der Normallage und der Produktionslücke ist umstritten. Die Länder dürfen ihr Verfahren zur Konjunkturbereinigung selbst wählen; außer Bayern nutzen alle Länder ein solches Verfahren.

Für den Bund werden Abweichungen von der zulässigen Kreditobergrenze nach Art. 115 GG auf einem Kontrollkonto erfasst. Sein negativer Saldo soll höchstens 1,5 % des BIP betragen; darüber hinaus muss er konjunkturgerecht zurückgeführt werden. Eine Notlagenregelung erfordert die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Der Stabilitätsrat, dem die Länderfinanzminister sowie Bundesfinanz- und Bundeswirtschaftsminister angehören, überwacht die Haushalte und kann Sanierungsverfahren einleiten.

Hilfen, Föderalismus und kommunale Regeln

Fünf finanzschwache Länder erhielten von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen von zusammen 800 Millionen Euro jährlich, insgesamt 7,2 Milliarden Euro: Bremen 300 Millionen Euro, das Saarland 260 Millionen Euro sowie Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein jeweils 80 Millionen Euro jährlich. Bund und Länder finanzierten die Hilfen je zur Hälfte. Voraussetzung war ein Konsolidierungspfad, durch den die Länder ihre Haushalte spätestens 2020 ausgleichen sollten.

Art. 109a GG ergänzt die Schuldenregel um ein Frühwarnsystem gegen Haushaltsnotlagen. Der 2010 gegründete Stabilitätsrat prüft jährlich die Finanzlage von Bund und Ländern, kann Sanierungsprogramme vereinbaren und veröffentlicht seine Beschlüsse sowie Beratungsunterlagen. Der Hamburger Landesrechnungshof veröffentlichte am 3. September 2014 erstmals das jährliche „Monitoring Schuldenbremse 2014“, das die Hamburger Haushaltspolitik unter anderem nach Nettokreditaufnahme, Umgehungsmöglichkeiten, Nachhaltigkeit und Risiken bewertet.

Einige Verfassungsrechtler bezweifeln, dass eine gesamtstaatliche Schuldenbremse mit der Haushaltsautonomie der Länder und dem Bundesstaatsprinzip vereinbar ist. Dem stehen die Zustimmung des Bundesrates und Schuldenbremsen in zahlreichen Landesverfassungen gegenüber. Nach der Reform 2025 wurden Landesregelungen außer Kraft gesetzt, soweit sie hinter der neuen strukturellen Verschuldungsgrenze von 0,35 % des BIP zurückbleiben.

Daneben gibt es im kommunalen Haushaltsrecht Regelungen gegen übermäßige Kommunalschulden. Investitionskredit-Schuldenbremsen begrenzen Kredite für Investitionen, Kassenkredit-Schuldenbremsen begrenzen Kassenkredite. Manche Kommunen haben freiwillige Regeln eingeführt. Diskutiert wird außerdem eine doppische Kommunalschuldenbremse: Sie verbindet einen Generationenbeitrag mit dem doppischen Haushaltsausgleich. Hochverschuldete Kommunen sollen nach öffentlicher Diskussion möglicherweise entschuldet werden, weil ihre Schulden Handlungsfähigkeit und Investitionen stark einschränken.

Urteil und Reform von 2025

Am 15. November 2023 setzte der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts der Umgehung der Schuldenbremse durch Fonds, Sondervermögen und Umschichtungen Grenzen. Er erklärte das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für unvereinbar mit dem Grundgesetz und nichtig. Dadurch verfielen Kreditermächtigungen; die Mittel des Klima- und Transformationsfonds verringerten sich zunächst um 60 Milliarden Euro.

Im März 2025 einigten sich CDU/CSU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen auf eine Reform. Sie erlaubt die oben genannte Bereichsausnahme für bestimmte Sicherheits- und Verteidigungsausgaben des Bundes oberhalb von 1 % des BIP und gestattet den Ländern zusammen Kredite bis 0,35 % des BIP. Zusätzlich wurde ein schuldenfinanziertes Sondervermögen von 500 Milliarden Euro für zusätzliche Investitionen in Infrastruktur und Klimaschutz eingerichtet.

Der Gesetzentwurf von SPD und CDU/CSU erhielt am 18. März 2025 in einer Sondersitzung des 20. Deutschen Bundestages mit den Stimmen der Grünen die nötige Zweidrittelmehrheit. FDP, Linke, BSW und AfD stimmten dagegen. Der Bundesrat stimmte am 21. März zu. Kritisiert wurde, der Katalog ausgenommener Ausgaben sei zu breit und ungenau; da der Verteidigungshaushalt zuletzt schon 1,5 % des BIP betragen habe, würden teilweise bestehende Mittel aus der Schuldenbremse herausgenommen statt nur zusätzliche Ausgaben ermöglicht.

Wirtschaftliche und politische Debatte

Die Bewertung der Schuldenbremse ist gegensätzlich. CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen unterstützten sie in der Vergangenheit grundsätzlich; innerhalb von SPD und Grünen bestehen jedoch starke Gegenpositionen. Die Linke lehnt sie ab, die AfD befürwortet sie. Gewerkschaften befürchten weniger Investitionen in Bildung und Wirtschaft; der Deutsche Gewerkschaftsbund nannte sie „ökonomisch unsinnig und sozial ungerecht“. Arbeitgeberpräsident Rainer Dulger hält sie wegen der Zinswende 2022/2023 weiter für notwendig und spricht von einem Ausgaben- statt Einnahmeproblem.

Auch unter Ökonomen besteht kein Konsens. 2009 sprachen sich in einem von Peter Bofinger und Gustav Horn initiierten Appell mehr als 100 Ökonomen gegen die Einführung aus. Im ifo-Ökonomenpanel 2019 befürworteten 57 % von 120 Befragten die Beibehaltung, 28 % eine Änderung. Nach dem KTF-Urteil 2023 wollten in einer Umfrage von ifo-Institut und FAZ 48 % von 187 VWL-Professorinnen und -Professoren die Regel unverändert erhalten, 44 % sie reformieren und 6 % sie abschaffen.

Kritiker wie Achim Truger, Michael Hüther und Jens Südekum argumentieren, die Regel beschränke antizyklische Fiskalpolitik und notwendige öffentliche Investitionen. Truger verweist auf die Goldene Regel der Finanzpolitik: Neuverschuldung sei vertretbar, wenn ihr mindestens ein ebenso großer Anstieg des öffentlichen Sachvermögens gegenüberstehe. Einige fordern deshalb Ausnahmen für Investitionen oder Sondervermögen. Der mögliche Wegfall von mehr als 20 Milliarden Euro für Investitionen nach dem KTF-Urteil würde laut einer IW-Modellrechnung das BIP um 0,5 bis 1 % senken; das Kiel Institut für Weltwirtschaft schätzte bei einer Schrumpfung des Bundeshaushalts um 20 Milliarden Euro einen Rückgang um 0,3 % und bezeichnete dies nicht als „Konjunkturkiller“.

Befürworter wie Lars Feld, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) und Niklas Potrafke betonen dagegen Schuldentragfähigkeit, niedrigere Risikoprämien und die Stabilität der europäischen Währungsunion. Die SVR-Mehrheit sah 2019 keine nachweisbare Einschränkung öffentlicher Investitionen durch die Schuldenbremse; Mittel seien teils nicht vollständig abgerufen worden. Die Bundesbank und der Bundesrechnungshof verwiesen 2020 darauf, dass die durchschnittliche Investitionsquote im Bundeshaushalt von 2011 bis 2020 gegenüber dem Jahrzehnt zuvor um fast ein Viertel gestiegen sei. Kritiker einer Lockerung warnen außerdem, niedrige Zinsen seien keine dauerhafte Grundlage für zusätzliche Schulden.

Bei der Generationengerechtigkeit stehen zwei Sichtweisen gegenüber: Befürworter sehen weniger Schulden als Schutz künftiger Steuerzahler und ihrer Entscheidungsspielräume. Kritiker halten dagegen, zu geringe Investitionen könnten künftigen Generationen eine kaputte Wirtschaft, mangelhafte Infrastruktur oder ein zerstörtes Klima hinterlassen. In einem hypothetischen Szenario mit 3 % durchschnittlichem BIP-Wachstum und ohne Notlagen würde die Schuldenquote langfristig auf 11,7 % sinken; Achim Truger hält diesen Wert für zu streng.