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Staatenloser
„Denaturalisierung und Entzug der Staatsbürgerschaft gehörten zu den wirksamsten Waffen in der internationalen Politik totalitärer Regierungen.“ …
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Begriff und Bedeutung
Nach dem Staatenlosenübereinkommen der Vereinten Nationen vom 28. September 1954 ist ein Staatenloser „eine Person, die kein Staat auf Grund seiner Gesetzgebung als seinen Angehörigen betrachtet.“ Einfacher gesagt: Es handelt sich um eine Person ohne Staatsbürgerschaft, die von keinem Staat geschützt wird. Staatenlosigkeit gilt im Völkerrecht ebenso wie mehrfache Staatsangehörigkeit als Anomalie, ist aber nicht völkerrechtswidrig, weil kein Abkommen Staatenlosigkeit allgemein verbietet. Die genaue Zahl der Staatenlosen ist nicht bekannt; das UNHCR spricht von weltweit einigen Millionen.
Staatenlosigkeit kann de jure oder de facto bestehen. De-jure-Staatenlose besitzen rechtlich keine Staatsangehörigkeit. De-facto-Staatenlose haben möglicherweise formal eine Staatsangehörigkeit, können deren Schutz aber nicht tatsächlich in Anspruch nehmen. Die Zahl der genannten Auslöser hängt davon ab, wie stark einzelne staatsrechtliche Gründe unterteilt werden.
Gesetzeskonflikte und der Zerfall von Staaten
Ein häufiger rechtlicher Grund ist ein Konflikt zwischen den Staatsangehörigkeitsgesetzen verschiedener Staaten. Theoretisch besitzt jeder Staat ein eigenes Staatsangehörigkeitskonzept. Praktisch haben sich vor allem das Abstammungsprinzip und das Geburtsortprinzip herausgebildet. Wenn diese Regeln nicht zusammenpassen, kann ein Kind oder eine andere Person in keinem der beteiligten Staaten als Staatsangehöriger gelten. Dadurch entsteht de-jure-Staatenlosigkeit.
Auch die Auflösung von Staaten kann Staatenlosigkeit auslösen, wenn Bevölkerungsgruppen nicht in die neuen staatlichen Ordnungen passen. Nach dem Ende des Ersten Weltkriegs im November 1918 zerfiel die Habsburgermonarchie. Sieben Nachfolgestaaten beanspruchten ihr ehemaliges Territorium. Der Vertrag von Saint-Germain, der die Staatsangehörigkeit regelte, wurde am 10. September 1919 unterzeichnet und trat am 16. Juli 1920 in Kraft. Menschen, die nicht in die Vorstellungen der neuen Nationalstaaten passten, erhielten trotz ihres Wohnsitzes dort keine neue Staatsangehörigkeit. Die Probleme beruhten unter anderem auf alten österreichischen Heimatrechtsbestimmungen, die letztlich auf die Polizeiordnung von Karl V. von 1530 zurückgingen. In der Zwischenkriegszeit waren Millionen Russen, Armenier, Italiener, Spanier, Deutsche und nach dem Anschluss Österreichs auch Österreicher zeitweise auf der Flucht.
Nach der Oktoberrevolution 1917 und dem anschließenden Bürgerkrieg wurde Staatenlosigkeit erstmals zu einem politischen Problem „allererster Ordnung“. Ein Dekret Sowjetrusslands vom 15. Dezember 1921 entzog unter anderem Personen mit mehr als fünfjährigem Auslandsaufenthalt, Personen, die nach dem 7. November 1917 ohne staatliche Erlaubnis ins Ausland gereist waren, Angehörigen der Weißen Armee und nicht bei sowjetrussischen Auslandsvertretungen gemeldeten Personen die Staatsbürgerschaft.
Nach der Auflösung der Sowjetunion wurde Lettland unabhängig. Eine halbe Million in Lettland lebender Russen erhielt nicht die lettische Staatsbürgerschaft und wurde dadurch staatenlos. 2023 waren 9,3 % der lettischen Bevölkerung sogenannte Nichtbürger.
In den Palästinensischen Autonomiegebieten erhielten Palästinenser nach dem Nationality law von 1952 die israelische Staatsbürgerschaft, wenn sie seit der Gründung Israels 1948 in dessen Staatsgebiet lebten. Bewohner des Westjordanlands und des Gazastreifens blieben staatenlos, weil diese als „vorübergehend besetzte Gebiete“ nicht zu Israel gehörten. Die Bewohner des Westjordanlands waren seit 1949 Jordanier, verloren diese Staatsangehörigkeit aber 1988, als Jordanien das Gebiet zugunsten der PLO aufgab. Die Behörden der Autonomiegebiete stellen einen palästinensischen Reisepass aus, den Israel seit 1995 anerkennt. In den meisten westlichen Ländern gelten Palästinenser aus dem Westjordanland und dem Gazastreifen dennoch als staatenlos.
Staatenlosigkeit durch Diskriminierung
Religiöse Diskriminierung liegt vor, wenn ein Staat einer religiösen Minderheit die Staatsangehörigkeit entzieht oder vorenthält. Im Königreich Rumänien erklärten Bestimmungen von 1864 und 1886 „Einheimische von nicht-christlicher Konfession“, hauptsächlich rumänische Juden, zu Ausländern. Da sie weder die rumänische noch eine andere Staatsangehörigkeit besaßen, wurden sie staatenlos und staatlich diskriminiert.
Im NS-Staat bildete das Gesetz über den Widerruf von Einbürgerungen und die Aberkennung der deutschen Staatsangehörigkeit vom 14. Juli 1933 die Grundlage für Ausbürgerungen. Bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs wurden insgesamt 39.006 Personen ausgebürgert; dazu erschienen 359 Ausbürgerungslisten im Deutschen Reichsanzeiger. Das Reichsbürgergesetz von 1935 schloss Juden von der Stellung als Reichsbürger aus. Juden, die Deutschland verließen, mussten damit rechnen, ihre Staatsangehörigkeit zu verlieren. Das NS-Regime drängte auch in besetzten Ländern darauf, Juden vor ihrer Deportation auszubürgern.
Die 11. Verordnung vom 25. November 1941 bestimmte, dass Juden mit der Verlegung ihres gewöhnlichen Aufenthalts ins Ausland nachträglich die deutsche Staatsangehörigkeit verloren. Dies betraf etwa 250.000 bis 280.000 emigrierte deutsche Juden, sofern sie keine zweite Staatsangehörigkeit besaßen. Die Ausbürgerung sollte die Betroffenen rechtlich aus der deutschen Gemeinschaft ausschließen und ermöglichte zugleich den Einzug ihres verbliebenen Vermögens durch den NS-Staat. Vererbungen und Schenkungen wurden ebenfalls verboten. Die Verordnung wurde nach dem Kontrollratsgesetz Nr. 1 vom 20. September 1945 aufgehoben, doch die deutsche Staatsangehörigkeit wurde nicht automatisch zurückgegeben. Eine Nichtigerklärung musste beantragt werden. Erst durch einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 1968 galten diese Ausbürgerungen als „von Anfang an“ nichtig.
Ein Beispiel nationaler beziehungsweise rassistischer Diskriminierung sind die Armenier in der Türkei nach dem Ersten Weltkrieg. Zwischen 800.000 und 1.400.000 Armenier starben im Ersten Weltkrieg. Der Vertrag von Sèvres sah unter anderem ein eigenständiges Gebiet Türkisch-Armenien vor, wurde wegen der Auflösung des Osmanischen Reiches aber nicht umgesetzt. Etwa 300.000 Überlebende flohen. Zunächst galten sie als Flüchtlinge und De-facto-Staatenlose, später auch als De-jure-Staatenlose.
2015 wurden die muslimischen Rohingya aus Myanmar ausgewiesen. Die meisten flohen nach Bangladesch. Da sie die Staatsbürgerschaft Myanmars nie erhalten hatten, wurden sie staatenlos.
Auch politische Diskriminierung kann Staatenlosigkeit verursachen. Während der griechischen Militärdiktatur von 1967 bis 1974 entzog die Militärjunta vielen im Exil lebenden Griechen, meist Oppositionellen, Intellektuellen und Künstlern, per Dekret die griechische Staatsangehörigkeit.
Ausbürgerung als politische Waffe
Im Ersten Weltkrieg und in der Zwischenkriegszeit setzten mehrere Staaten Ausbürgerungen gezielt gegen vermeintliche Feinde und politische Gegner ein. Frankreich verabschiedete am 7. April 1915 ein Gesetz, das ehemaligen Angehörigen von Feindstaaten die neu erworbene Staatsbürgerschaft entziehen konnte. Frankreich war 1915 der erste Staat, der die Denaturalisierung, also die Ausbürgerung bereits eingebürgerter Staatsangehöriger, ermöglichte.
Weitere Beispiele waren Belgien mit einem Gesetz von 1922 gegen Bürger mit „antinationalem“ Verhalten und Italien mit einem Gesetz von 1926 gegen Bürger, die der Staatsbürgerschaft „unwürdig“ seien. Das Kabinett Dollfuß erließ in Österreich am 16. August 1933 eine Ausbürgerungsverordnung. Sie richtete sich vor allem gegen Nationalsozialisten, Sozialdemokraten und Kommunisten, die im Ausland „Österreich feindliche Handlungen“ unterstützten oder ohne vorgeschriebene Ausreisebewilligung in einen bestimmten Staat gereist waren. Österreich folgte damit der Möglichkeit zur Denaturalisierung, die Frankreich bereits 1915 geschaffen hatte.
Die politische Funktion solcher Maßnahmen bestand darin, geflohene Gegner rechtlich aus der staatlichen Gemeinschaft auszuschließen. Staatenlosigkeit war dabei häufig eine zusätzliche Folge des Entzugs der Staatsangehörigkeit.
Folgen und rechtliche Situation in Deutschland
Staatenlose verfügen meist über keine Personaldokumente, mit denen sie ihre Identität und ihren Status nachweisen können. Dadurch werden alltägliche Vorgänge erschwert oder unmöglich, etwa die Anmeldung von Kindern in der Schule, Heirat, der Zugang zum Gesundheitssystem, der Abschluss einer Versicherung, die Eröffnung eines Bankkontos oder der Erwerb von Eigentum. Ohne den Schutz eines Staates sind Staatenlose außerdem leichter Opfer von Ausbeutung und können einfacher als Sex- oder Arbeitssklaven missbraucht werden.
Hannah Arendt, die von 1937 bis 1951 staatenlos war, sah in der massenhaften Staatenlosigkeit nach dem Ersten Weltkrieg eine Krise des Nationalstaatsprinzips. Minderheiten, denen kein eigener Nationalstaat zugestanden wurde, waren weiterer Unterdrückung ausgesetzt. Für Arendt scheiterten Staatenlose an der „Dreieinigkeit von Volk–Territorium–Staat“. Der Verlust der Staatsbürgerschaft bedeutete, dass keine staatliche Instanz mehr zuverlässig für die Menschenrechte einstand. Sie prägte deshalb den Gedanken eines „Rechts, Rechte zu haben“: Menschen müssen in einem politischen Beziehungssystem leben, in dem sie aufgrund ihrer Handlungen und Meinungen beurteilt werden können. Denaturalisierung und Entzug der Staatsbürgerschaft gehörten für Arendt zu den wirksamsten Waffen totalitärer Regierungen.
Deutschland ist nach dem Staatenlosenübereinkommen verpflichtet, die Einbürgerung von Staatenlosen zu erleichtern. Nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz von 2000 kann eine Einbürgerung unter anderem möglich sein, wenn die Person seit mindestens sechs Jahren in Deutschland lebt, ausreichende Deutschkenntnisse nachweist, die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes anerkennt und den eigenen Lebensunterhalt sowie den unterhaltsberechtigter Familienangehöriger ohne Sozialhilfe oder Bürgergeld sichern kann. Als Nachweis kann beispielsweise ein Reiseausweis für Staatenlose dienen.
Kinder von Staatenlosen haben nach dem Ausführungsgesetz zum Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961, das am 13. Dezember 1975 in Kraft trat, einen erweiterten Anspruch auf Einbürgerung. Sie müssen in Deutschland geboren sein, sich seit fünf Jahren rechtmäßig in Deutschland aufhalten, den Antrag vor Vollendung des 21. Lebensjahres stellen und dürfen nicht zu einer Freiheits- oder Jugendstrafe von fünf Jahren oder mehr verurteilt worden sein. Die sonst erforderlichen Voraussetzungen des Staatsangehörigkeitsgesetzes entfallen dann. Artikel 7 der von Deutschland 1992 ratifizierten und seit 2010 vorbehaltlos anerkannten UN-Kinderrechtskonvention kodifiziert außerdem das Recht des Kindes, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben.
Stand 2023 gab es in Deutschland kein bundesweit einheitliches Verfahren zur Feststellung der Staatenlosigkeit. Dadurch fehlt Rechtssicherheit; bei einem Umzug in ein anderes Bundesland kann sich der Status beispielsweise von „staatenlos“ zu „ungeklärt“ oder umgekehrt ändern. Ende 2021 lebten in Deutschland 122.885 Menschen, die entweder als staatenlos anerkannt waren (27.940) oder eine ungeklärte Staatsangehörigkeit hatten (94.945). Nach Angaben des Sachverständigenrats für Integration stieg die Zahl bis 2024 auf mehr als 125.000: 29.500 waren als staatenlos registriert, 96.000 hatten eine ungeklärte Staatsangehörigkeit.