Schuldenbremse (Schweiz)

Kernidee und Ziel

Die Schweizer Schuldenbremse ist eine Fiskalregel auf Bundesebene. Sie wurde als Verfassungsänderung am 22. Juni 2001 durch die Bundesversammlung und am 2. Dezember 2001 per Volksabstimmung beschlossen. Seit 2003 ist sie in Kraft. Geregelt ist sie in Art. 126 der Schweizer Bundesverfassung und im Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (FHG).

Ihr Ziel ist es, Einnahmen und Ausgaben des Bundes über den Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten. Ein Konjunkturzyklus umfasst Phasen von wirtschaftlichem Aufschwung und Abschwung. Die Steuerungsgrösse ist das zyklisch bereinigte Haushaltsergebnis, also ein Haushaltsergebnis, das wirtschaftliche Schwankungen berücksichtigt. Die Schuldenbremse soll die Verschuldung über den Konjunkturzyklus hinweg konstant halten. Wenn die Wirtschaft wächst, sinkt dadurch die Verschuldungsquote, also das Verhältnis von Schulden zum Bruttoinlandsprodukt.

Entwicklung vor 2003

Die Schweiz hatte im europäischen Vergleich zwar eine eher geringe Schuldenquote, beschloss aber trotzdem das Ziel, die Schulden zu verringern. Nach den beiden Weltkriegen betrug der Schuldenstand des Bundes 9 Milliarden Franken, etwa 50 Prozent des damaligen Bruttoinlandsproduktes. Auf Empfehlung des Bundesrates wurde 1958 der Grundsatz der Entschuldung in die Bundesverfassung aufgenommen. Damit sollte die Verschuldung langsam zurückgeführt werden.

In den 1960er und 1970er Jahren erzielte der Bund hohe Überschüsse, wodurch die Schuldenquote stark sank. In den späten 1970er Jahren wurde dieser Trend durch niedrige Wachstumsraten und niedrige Inflation unterbrochen. In den 1980er Jahren ging die Schuldenquote wieder zurück, doch in den 1990er Jahren stieg die Verschuldung stark an. 1999 lag die Verschuldungsquote bei 26 Prozent des BIP. Der Schuldenabbau der vorangegangenen zehn Jahre wurde allein 1992 und 1993 vollständig zunichtegemacht.

Es gab in der Schweiz schon früher viele Versuche, die Staatsverschuldung zu begrenzen. Viele Vorschläge scheiterten jedoch in Volksabstimmungen. Auch der Entschuldungsgrundsatz konnte die Entwicklung der 1990er Jahre nicht verhindern. 1998 wurde deshalb das Haushaltsziel 2001 angenommen. Es begrenzte das zulässige Defizit schrittweise, um im Jahr 2001 einen Ausgleich der Bundesfinanzen zu erreichen. Die Schuldenbremse ist als Nachfolgeinstrument dieses Haushaltsziels zu verstehen.

Funktionsweise

Die Schuldenbremse wirkt als Ausgabenregel: Sie steuert den Bundeshaushalt, indem sie die Ausgaben begrenzt. Die zulässigen Ausgaben, der sogenannte Ausgabenplafond, werden auf die Höhe der Einnahmen begrenzt, die mit einem Konjunkturfaktor bereinigt werden.

Die zentrale Formel lautet: A = E · k. Dabei bezeichnet A den Höchstbetrag der beantragten Gesamtausgaben, E die geschätzten Einnahmen und k den Konjunkturfaktor.

Der Konjunkturfaktor ist definiert als Verhältnis von geschätztem trendmässigem Bruttoinlandsprodukt zu geschätztem aktuellem Bruttoinlandsprodukt: k = Trend-BIP / aktuelles BIP. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) misst den Wert der wirtschaftlichen Leistung eines Landes. Das Trend-BIP beschreibt die längerfristige, geglättete Entwicklung; das aktuelle BIP beschreibt die momentane wirtschaftliche Lage.

In einer Hochkonjunktur ist der Konjunkturfaktor kleiner als eins. Dann dürfen die Ausgaben geringer sein als die geschätzten Einnahmen, wodurch Überschüsse entstehen sollen. In einer Rezession ist der Konjunkturfaktor grösser als eins. Dann sind Defizite erlaubt. Über einen ganzen Konjunkturzyklus hinweg soll der Haushalt trotzdem ausgeglichen sein.

Berechnung und Einnahmen

Für die Berechnung des Konjunkturfaktors verwendet die eidgenössische Finanzverwaltung reale und nicht nominale Grössen. Reale Grössen berücksichtigen Preisveränderungen, nominale Grössen nicht. Dadurch sollen nur realwirtschaftliche Veränderungen erfasst werden. Würde man nominale Grössen verwenden, könnten Schwankungen des BIP-Deflators die Berechnung verfälschen.

Das aktuelle BIP ist erst ungefähr zwei Jahre später zuverlässig schätzbar. Deshalb nutzt die Schweiz Quartalsschätzungen und weitere ökonomische Faktoren, um möglichst genaue Werte zu erhalten. Das Trend-BIP wird mit einer modifizierten Variante des Hodrick-Prescott-Filters bestimmt. Dieser Filter ist ein Verfahren zur Glättung von Zeitreihen. Er soll nicht einen theoretischen Maximalauslastungsgrad festlegen, sondern eine durchschnittliche Auslastung des Produktionspotentials bestimmen.

Der ursprüngliche Hodrick-Prescott-Filter hat ein Randwertproblem: Am Anfang und Ende einer Zeitreihe nähert sich der Trend stark den beobachteten Werten an. Prognosen zur künstlichen Verlängerung der Zeitreihe erwiesen sich oft als ungenau. Deshalb entwickelte die Eidgenössische Finanzverwaltung den modifizierten HP-Filter, kurz MHP-Filter. Er verschiebt gegen Ende der Zeitreihe die Gewichte und soll das Randwertproblem beseitigen. Ausserdem stuft er Änderungen stärker als konjunkturell statt als strukturell ein. Sein Vorteil liegt laut Artikel in Einfachheit und Transparenz.

Bei der Schätzung der Einnahmen müssen zukünftige Steuersatzänderungen und Änderungen der Einnahmenelastizität berücksichtigt werden. Einnahmenelastizität bedeutet, wie stark die Staatseinnahmen auf Veränderungen der wirtschaftlichen Entwicklung reagieren. Die Schätzungen sollen deshalb gemäss Budget- und Finanzplanung verwendet werden. Ausserordentliche Einnahmen werden aus den ordentlichen Einnahmen der Schuldenbremse herausgerechnet und sollen zur Schuldentilgung verwendet werden. Erfahrungsgemäss werden Einnahmen zu Beginn einer Hochkonjunktur eher unter- und zu Beginn einer Rezession eher überschätzt. Dieser Effekt ist erwünscht, weil er antizyklisch wirkt, also die Schwankungen der Konjunktur abfedern soll.

Ausnahmen und Kontrolle

Der im Voranschlag für das nächste Jahr festgelegte Ausgabenplafond ist für Bundesrat und Bundesversammlung bindend. In Ausnahmefällen können Überschreitungen erlaubt werden, zum Beispiel bei schweren Rezessionen oder Naturkatastrophen. Dafür müssen beide Kammern der Bundesversammlung mit qualifizierter Mehrheit zustimmen, also mit der Mehrheit der Ratsmitglieder. Ausserdem muss die Überschreitung mindestens 0,5 Prozent des bisherigen Ausgabenplafonds erreichen.

Als Sanktionsmechanismus dient das Ausgleichskonto. Auf diesem Konto werden Über- und Unterschreitungen des Ausgabenplafonds verbucht. Solche Abweichungen entstehen vor allem durch Schätzfehler bei den Einnahmen, Schätzfehler bei der Berechnung des Konjunkturfaktors sowie durch tatsächliche Über- oder Unterschreitungen des Ausgabenplafonds.

Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto müssen in den Ausgabenplafonds der folgenden Jahre berücksichtigt werden. Eine verbindliche zeitliche Vorschrift gibt es erst, wenn der Fehlbetrag 6 Prozent der Gesamtausgaben überschreitet. Dann muss diese Überschreitung innerhalb von 3 Jahren abgebaut werden.

Kritik, Wirkung und Vorbildfunktion

Bei der Einführung 2003 gab es Anlaufschwierigkeiten. Die anfängliche Einnahmenprognose musste um 8 Prozent der Bundeseinnahmen zurückgenommen werden. Ausserdem wurde entgegen früheren Annahmen ein strukturelles Defizit entdeckt. Bei wortgenauer Anwendung der Schuldenbremse hätte im Voranschlag für 2004 ein Fehlbetrag von 4,6 Milliarden Schweizer Franken beseitigt werden müssen. Um die Stabilität der Schuldenbremse zu sichern, wurde ein Korrekturpfad beschlossen, der für die folgenden Jahre höhere Ausgaben erlaubte, um das Defizit abzubauen.

Kritisiert wird unter anderem die Verwendung des Hodrick-Prescott-Filters. 2003 wurde noch der ursprüngliche HP-Filter genutzt, seit 2004 verwendet die Eidgenössische Finanzverwaltung wegen Kritik den modifizierten HP-Filter. Auch dieser ist umstritten. Häufig wird als Glättungsparameter λ = 100 gewählt, nach Vorschlägen von Hodrick und Prescott für die US-amerikanische Wirtschaft. Dieser Wert ist theoretisch nicht fundiert und enthält ein Element der Willkür. Studien zeigten zudem, dass sehr hohe Glättungsparameter eine prozyklische Wirkung auslösen könnten. Alternative Verfahren werden bisher abgelehnt, weil sie komplexer und weniger transparent sind.

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft öffentliche Investitionen. Investitionsausgaben werden innerhalb der Schuldenbremse genauso behandelt wie konsumptive Ausgaben. Nach dem Prinzip intergenerativer Gerechtigkeit könnten Investitionen kreditfinanziert werden, damit mehrere Generationen die Kosten tragen. Kritiker befürchten, dass die Gleichbehandlung bei Spardruck zu Investitionsverzicht führt. Befürworter halten dagegen, dass die Schuldenbremse nur die Höhe, nicht aber die Zusammensetzung der Ausgaben regelt. Eine Sonderbehandlung öffentlicher Investitionen würde zudem neue Abgrenzungen zwischen Investition und Konsum erfordern.

Weitere Diskussionen betreffen die Neuverschuldung von Null, die laut einem Gutachten der Konjunkturforschungsstelle Zürich über den Konjunkturzyklus nur möglich ist, wenn der Konjunkturzyklus im Voraus bekannt ist. Auch die Regeln zum Ausgleichskonto sind umstritten, weil der Abbau von Fehlbeträgen in eine Rezession fallen und dadurch prozyklisch wirken kann. Bei den Einnahmeelastizitäten liegt der Schuldenbremse der Wert eins zugrunde. Eine Studie nannte 1,2, doch Kritiker dieser Studie hielten den Wert eins empirisch für haltbar.

Seit 2003 wird die Schuldenbremse angewandt. Seitdem hat sich der Schuldenstand ungefähr stabilisiert und die Verschuldungsquote ist rückläufig. Eine genaue Bewertung sei laut Artikel erst nach einem kompletten Konjunkturzyklus möglich. Ein stetig steigender Schuldenstand wie zu Beginn der 1990er Jahre sei nicht mehr festzustellen. Die Schuldenquote von 33,1 Prozent im Jahr 2015 wird im OECD-Vergleich als sehr gut bezeichnet. Seit 2006 betrug der Schuldenabbau aus Sicht des eidgenössischen Finanzdepartements insgesamt 21,6 Milliarden Schweizer Franken; von 2003 bis 2019 wurden die Bundesschulden um rund 27 Milliarden Schweizer Franken reduziert.

Die Schweizer Schuldenbremse diente in vielen europäischen Ländern als Vorbild. Für Deutschland berechnete die Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich modellhaft die Auswirkungen einer solchen Regel. Das Gutachten sah jedoch institutionelle Unterschiede als Hindernis, besonders das Fehlen direktdemokratischer, budgetrelevanter Entscheidungsverfahren und die geringere Unabhängigkeit des Bundestages gegenüber der Regierung. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung schlug für Deutschland stattdessen ein alternatives Modell vor, die sogenannte Schuldenschranke.