Föderalismuskommission

Überblick und Bedeutung

Föderalismuskommissionen sind Gremien, die Vorschläge zur Weiterentwicklung des deutschen Bundesstaates erarbeiten. In der bundesdeutschen Geschichte gab es bisher drei solcher Kommissionen mit unterschiedlichen Aufgaben:

• Die Unabhängige Föderalismuskommission bestand von 1991 bis 1992. Sie befasste sich vor allem mit der Verteilung von Einrichtungen des Bundes und der stärkeren Berücksichtigung der neuen Bundesländer.
• Die Föderalismuskommission I arbeitete von 2003 bis 2004 an einer Neuordnung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern.
• Die Föderalismuskommission II wurde am 8. März 2007 eingesetzt und legte 2009 Vorschläge zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vor.

Die Kommissionen waren wichtig, weil der deutsche Föderalismus politische Aufgaben, Gesetzgebungsrechte und finanzielle Verantwortung zwischen dem Bund und den Ländern verteilt. Sie sollten bestehende Probleme dieser Ordnung untersuchen und konkrete Reformen vorbereiten.

Verteilung der Bundeseinrichtungen nach der Wiedervereinigung

Der Deutsche Bundestag beschloss am 20. Juni 1991, eine unabhängige Kommission aus Vertretern der obersten Verfassungsorgane und Bundesbehörden sowie weiteren unabhängigen Persönlichkeiten einzusetzen. Ihr Auftrag bestand darin, Vorschläge zur Verteilung nationaler und internationaler Institutionen zu erarbeiten. Dadurch sollte der Föderalismus gestärkt und insbesondere sollten die neuen Bundesländer berücksichtigt werden. In jedem neuen Bundesland sollten Einrichtungen des Bundes angesiedelt werden. Auch bereits in Berlin vorhandene Bundeseinrichtungen konnten dafür verlegt werden.

Die Kommission war paritätisch, also zu gleichen Teilen, mit Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates besetzt. Sie hatte insgesamt 31 Mitglieder; Vorsitzender war Bernhard Vogel. Am 27. Mai 1992 legte sie ihre Empfehlungen vor. Danach sollten insgesamt 16 Behörden in die neuen Bundesländer verlegt werden.

Zu den später verwirklichten Verlagerungen und Neugründungen gehörten:

• das Bundesarbeitsgericht von Kassel nach Erfurt,
• das Bundesverwaltungsgericht von Berlin nach Leipzig,
• das Umweltbundesamt von Berlin nach Dessau,
• der 5. Strafsenat des Bundesgerichtshofs und die zugehörige Dienststelle des Generalbundesanwalts nach Leipzig,
• drei Dienststellen der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, der heutigen Deutschen Rentenversicherung Bund, in Gera, Stralsund und Brandenburg/Havel.

Außerdem sollten neue Einrichtungen des Bundes bevorzugt in den ostdeutschen Ländern angesiedelt werden. Der Bundestag nahm die Vorschläge am 26. Juni 1992 zur Kenntnis. Die Kommission sollte die Umsetzung weiter begleiten, bis Bundeseinrichtungen und Bundesinstitutionen annähernd ausgewogen über alle Länder verteilt wären.

Neuordnung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern

Der Bundestag setzte am 16. Oktober 2003 auf Antrag von SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP eine gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung ein. Anlass war die komplizierte Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten in Deutschland. Etwa 60 % aller Bundesgesetze benötigten die Zustimmung des Bundesrates. Die Kommission sollte politische Entscheidungen schneller und effizienter machen und die Verantwortung von Bund und Ländern klarer ordnen.

Sie sollte insbesondere drei Bereiche überprüfen:

• die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern,
• die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Bundesgesetzgebung,
• die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, besonders Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen. Gemeinschaftsaufgaben sind Bereiche, in denen Bund und Länder gemeinsam tätig werden; bei Mischfinanzierungen tragen beide Ebenen die Kosten.

Die Kommission hatte 32 stimmberechtigte Mitglieder: 16 Mitglieder des Bundestages und 16 Mitglieder des Bundesrates. Die Bundestagsseite bestand aus 8 SPD-Abgeordneten, 6 CDU-Abgeordneten sowie jeweils einem Mitglied der Grünen und der FDP. Die Länder wurden durch Ministerpräsidenten beziehungsweise Regierende Bürgermeister vertreten. Gleichberechtigte Vorsitzende waren der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber für die Länder und der SPD-Fraktionsvorsitzende Franz Müntefering für den Bund. Die Doppelspitze sollte die Gleichgewichtigkeit beider Seiten ausdrücken.

Nicht stimmberechtigt wirkten unter anderem Mitglieder der Bundesregierung, 6 Vertreter der Landtage, 3 Mitglieder der Kommunalen Spitzenverbände und 12 Hochschullehrer als Sachverständige mit.

Die konstituierende Sitzung fand am 7. November 2003 statt. Insgesamt gab es 11 Sitzungen; einzelne Fragen wurden zusätzlich in 7 Projektgruppen und 2 Arbeitsgruppen behandelt. Die Ergebnisse sollten am 17. Dezember 2004 vorgestellt werden. Falls Änderungen des Grundgesetzes erforderlich wären, sollte die Kommission konkrete Vorschläge dazu machen.

Am 17. Dezember 2004 wurden die Verhandlungen jedoch für gescheitert erklärt. Hauptstreitpunkt war die Bildungspolitik, besonders die Gemeinschaftsaufgabe „Bildungsplanung“ nach Artikel 91b des Grundgesetzes. Die Länder verlangten die vollständige Zuständigkeit für Bildung und wollten die entsprechende Formulierung streichen. Die Bundesvertreter wollten die Mitgestaltung des Bundes erhalten und verwiesen auf das im Grundgesetz verankerte Ziel der „Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen“. Teilweise wurde auch das politische System selbst als Ursache des Scheiterns bezeichnet. Ein Vermittlungsgespräch beim Bundespräsidenten im Januar 2005 blieb erfolglos.

Nach der Bundestagswahl 2005 wurde das Thema in den Koalitionsgesprächen erneut aufgenommen. 2006 einigten sich Bund, Länder und Koalitionsparteien auf eine Gesetzesvorlage. Bundestag und Bundesrat beschlossen mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit die bis dahin umfangreichste Änderung des Grundgesetzes. Das Reformwerk trat am 1. September 2006 in Kraft. Die Neuordnung der staatlichen Finanzverfassung blieb zunächst ausgeklammert.

Reform der Bund-Länder-Finanzen

Bundestag und Bundesrat beschlossen am 15. Dezember 2006 auf Antrag von CDU/CSU, SPD und FDP die Einsetzung einer gemeinsamen Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat konstituierten sie am 8. März 2007.

Die Kommission behandelte drei Themenkomplexe der Finanzverfassung:

• die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, darunter die Aufteilung von Steuereinnahmen und die Frage, inwieweit der Bund Gesetze beschließen kann, deren Kosten Länder und Kommunen tragen müssen,
• den Länderfinanzausgleich, also die finanzielle Umverteilung zwischen reichen und armen Bundesländern, mit einem Volumen von 30 Milliarden Euro,
• Verfahren zur Begrenzung der Staatsverschuldung.

Auch diese Kommission hatte 32 stimmberechtigte Mitglieder: 16 aus dem Bundestag und 16 aus dem Bundesrat. Im Bundestag entfielen jeweils 6 Sitze auf SPD und CDU, 2 auf die FDP und jeweils einer auf die Grünen und Die Linke. Die Vertreter des Bundesrates waren Ministerpräsidenten beziehungsweise Regierende Bürgermeister. Vorsitzende waren Dr. Peter Struck für den Bundestag und der baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger für den Bundesrat. Hinzu kamen vier nicht stimmberechtigte Vertreter der Landtage mit Antrags- und Rederecht sowie drei Vertreter der Kommunalen Spitzenverbände.

Am 5. März 2009 schloss die Kommission ihre Arbeit mit Reformvorschlägen ab. Umgesetzt wurden diese durch das Gesetz zur Änderung der Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115 und 143d des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009 sowie durch das Begleitgesetz zur zweiten Föderalismusreform vom 10. August 2009.