EU-Konvergenzkriterien

Zweck und Grundprinzip

Die EU-Konvergenzkriterien, meist Maastricht-Kriterien genannt, sind fiskalische und monetäre Vorgaben für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Sie wurden am 7. Februar 1992 im Vertrag von Maastricht vereinbart. Ihr Hauptziel ist, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten einander anzunähern und besonders in der Eurozone Stabilität und solide Staatsfinanzen zu fördern. Rechtliche Grundlagen sind vor allem Art. 126 und Art. 140 AEU-Vertrag sowie die Protokolle Nr. 12 und 13.

Vor der Einführung des Euro muss ein Staat vier Bereiche erfüllen: Preisniveaustabilität, Haushaltsstabilität, Wechselkursstabilität und Stabilität der langfristigen Zinssätze. Die Haushaltsstabilität umfasst zwei Unterkriterien. Manche Werte werden relativ zu den stabilsten EU-Staaten bestimmt, andere durch feste Obergrenzen.

Die vier Beitrittskriterien

Preisniveaustabilität bedeutet, dass die Inflationsrate höchstens 1,5 Prozentpunkte über der Rate der höchstens drei preisstabilsten Mitgliedstaaten liegen darf. Gemessen wird sie anhand des Verbraucherpreisindex, wobei unterschiedliche nationale Warenkörbe berücksichtigt werden. Außergewöhnliche Fälle können von der Referenzwertberechnung ausgeschlossen werden. So wurde 2010 Irland mit einer durchschnittlichen Inflationsrate von −2,3 % wegen außergewöhnlicher länderspezifischer Faktoren nicht berücksichtigt. Aus Portugal (−0,8 %), Spanien (−0,7 %) und Belgien (−0,1 %) ergab sich ein Mittel von −0,5 % und nach Addition von 1,5 Prozentpunkten ein Referenzwert von 1,0 %.

Für die Haushaltsstabilität darf das jährliche öffentliche Defizit, also die Nettoneuverschuldung, grundsätzlich höchstens 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Der gesamte öffentliche Schuldenstand darf höchstens 60 % des BIP ausmachen, sofern er nicht zumindest deutlich rückläufig ist.

Für die Wechselkursstabilität muss ein Staat mindestens zwei Jahre am Wechselkursmechanismus II (WKM II) teilnehmen, ohne den Leitkurs seiner Währung gegenüber dem Euro selbst abzuwerten. Der WKM II legt einen Leitkurs fest; normalerweise darf der tatsächliche Kurs höchstens 15 % davon abweichen. Bei größeren Abweichungen muss die nationale Zentralbank eingreifen. Erst nach zwei Jahren kann die Konvergenzprüfung erfolgen.

Der durchschnittliche langfristige Nominalzinssatz darf höchstens 2 Prozentpunkte über dem Wert der drei preisstabilsten Länder des Vorjahres liegen. Herangezogen werden langfristige Staatsanleihen oder vergleichbare Wertpapiere. Das Kriterium misst indirekt die Bonität, also die Kreditwürdigkeit eines Staates, und soll nicht nachhaltige Maßnahmen zur bloß vorübergehenden Erfüllung anderer Kriterien erschweren. 2010 ergaben Belgien mit 3,8 % und Portugal mit 4,2 % einen Durchschnitt von 4,0 % und damit einen Referenzwert von 6,0 %; der Durchschnitt des Euroraums lag bei 3,8 %.

Überwachung der Staatsfinanzen

Das Haushaltskriterium gilt durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt auch nach der Euro-Einführung und formal für alle EU-Mitgliedstaaten. Die Staaten übermitteln jährlich Daten aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung an die Europäische Kommission. Diese prüft nach Art. 126 AEU-Vertrag die Defizitgrenze von 3 % und die Schuldengrenze von 60 % des BIP.

Besteht die Gefahr eines übermäßigen Defizits, erstellen Kommission und Wirtschafts- und Finanzausschuss Stellungnahmen und Empfehlungen. Der Rat der Europäischen Union entscheidet mit qualifizierter Mehrheit über das weitere Vorgehen. Ein betroffener Staat soll normalerweise innerhalb von vier Monaten wirksame Maßnahmen einleiten und das Defizit in der Regel innerhalb eines Jahres beseitigen. Bleibt er untätig, können Empfehlungen veröffentlicht, der Staat in Verzug gesetzt und schließlich Sanktionen beschlossen werden. Bei eingeleiteten Maßnahmen ruht das Verfahren, während Rat und Kommission die Entwicklung überwachen.

Eine Sanktion besteht gewöhnlich zunächst aus einer unverzinslichen Einlage, die nach mehr als zwei Jahren in eine Geldbuße umgewandelt wird. Eine einzelne Sanktion darf höchstens 0,5 % des BIP betragen. Diese Zwangsmittel sind nach Art. 139 AEU-Vertrag nur gegenüber Mitgliedern der Währungsunion möglich; gegenüber Staaten ohne Euro kann der Rat lediglich Empfehlungen aussprechen.

Ein Schwachpunkt sind statistische Gestaltungsspielräume. Kredite öffentlicher, für den Markt produzierender Unternehmen können zunächst außerhalb des Staatssektors erscheinen, obwohl der Staat später wegen Garantien dafür einstehen muss. Verfeinerte Statistikregeln haben solche Möglichkeiten eingeschränkt.

Anwendung und Auslegung

Die Kriterien müssen insgesamt nur beim Eintritt in die dritte Phase der Europäischen Währungsunion, also bei der Euro-Einführung, erfüllt werden. Danach bleibt vor allem die Haushaltsstabilität verbindlich. Für das Preisniveau ist dann die Europäische Zentralbank zuständig; eine nationale Währung mit einem Wechselkurs zum Euro existiert nicht mehr. Auch das Zinskriterium wird nach dem Beitritt nicht weiter angewandt. Während der Eurokrise wurde ein Ausschluss nicht mehr refinanzierungsfähiger Staaten diskutiert, aber verworfen. Stattdessen entstand der Europäische Stabilitätsmechanismus für Finanzhilfen.

Wie streng die Voraussetzungen auszulegen sind, ist seit Maastricht umstritten. Bei der Gründung der Währungsunion wurden sie teilweise großzügig behandelt: Italien, Griechenland und Belgien hatten bei der Euro-Einführung Schuldenstände von über 60 % des BIP. Dagegen empfahl die Kommission 2006, Litauens Aufnahme wegen einer um 0,06 Prozentpunkte zu hohen Inflation zu verschieben.

Ein Eurostat-Bericht von November 2004 ergab, dass Griechenlands frühere Defizitdaten nicht nach europäischen Regeln berechnet worden waren. Nach der Neuberechnung überschritten die Werte für 1997 bis 2000 die Grenze von 3 %, sodass Griechenland eigentlich nicht hätte beitreten können. Das Verfahren wurde 2007 nach Einführung korrekter Berechnungen eingestellt; 2010 wurden weitere statistische Beschönigungen bekannt. Auch andere Länder nutzten einmalige Maßnahmen: Italien senkte sein Defizit 1997 durch eine weitgehend rückzahlbare Euro-Steuer rechnerisch von 3,6 % auf 3,0 %. Frankreich verringerte sein Defizit durch die Übernahme von Pensionsverpflichtungen der France Télécom einmalig um etwa 0,6 Prozentpunkte. Deutschland wurden unter anderem Umbuchungen und geplante Buchgewinne vorgeworfen.

Sanktionen wurden auch bei späteren Verstößen, darunter durch Deutschland, nicht verhängt. Infolge der Finanzkrise ab 2007 erfüllten Mitte 2010 nur Estland und Schweden die Kriterien; die Kommission wollte Defizite in dieser Ausnahmesituation großzügiger bewerten.

Stand ausgewählter Staaten 2010

Der Konvergenzbericht der EZB vom April 2010 für April 2009 bis März 2010 zeigte deutliche Unterschiede zwischen EU-Staaten ohne Euro. Keiner der beschriebenen Staaten nahm am WKM II teil; ihre Währungen wurden flexibel gehandelt.

Die Tschechische Republik erfüllte mit 0,3 % Inflation und 4,7 % langfristigen Zinsen diese beiden Vorgaben. Das Defizit lag jedoch bei 5,9 %, die Schuldenquote bei 35,4 %. Ungarn verfehlte mit 4,8 % Inflation, 4 % Defizit, 78,3 % Schuldenquote und 8,4 % langfristigen Zinsen mehrere Kriterien. Der Forint war während der Finanzkrise stark unter Druck geraten; ein Finanzierungspaket von EU und IWF minderte diesen Druck.

Polen wies 3,9 % Inflation, ein Defizit von 7,1 %, eine Schuldenquote von 51 % und langfristige Zinsen von 6,1 % auf. Eine flexible Kreditlinie des IWF verringerte den Druck auf den Złoty. Rumänien verzeichnete 5 % Inflation, 8,3 % Defizit, 23,7 % Schuldenquote und 9,4 % langfristige Zinsen. EU und IWF unterstützten das Land nach der starken Abwertung des Leu.

Schweden erfüllte die Haushalts- und Zinsvorgaben mit 0,5 % Defizit, 42,3 % Schuldenquote und 3,3 % langfristigen Zinsen; die Inflation lag mit 2,1 % über dem Referenzwert. Nach dem ablehnenden Volksentscheid von 2003 führte Schweden den Euro nicht ein und blieb dem WKM II fern, obwohl es grundsätzlich zur Euro-Einführung verpflichtet ist. Der Zeitpunkt ist nicht festgelegt.

Wirtschaftliche Kritik

Unter Ökonomen ist umstritten, ob die Kriterien den Zusammenhalt der Eurozone sichern. Die Theorie optimaler Währungsräume berücksichtigt zusätzlich etwa die Handelsintensität, die Beweglichkeit von Arbeit sowie die Flexibilität von Preisen und Löhnen. Kritisiert wird außerdem, dass die Maastricht-Kriterien auf Stabilität zielen, aber keine gemeinsame Konjunkturpolitik vorsehen.

Trotz angenäherter Inflationsraten können sich nationale Preis- und Lohnniveaus unterschiedlich entwickeln und die Wettbewerbsfähigkeit verschieben. Nach Aufgabe flexibler Wechselkurse kann ein Land Nachteile nicht mehr durch Abwertung ausgleichen. Eine gemeinsame Währung beseitigt allerdings wechselkursbedingte Preisänderungen, senkt Transaktionskosten und kann besonders beim Handel von Vorteil sein. Unterschiedliche Renditen langfristiger Anleihen zeigen zudem, dass Investoren die Eurostaaten weiterhin als unterschiedlich riskant bewerten.

Die Defizit- und Schuldengrenzen hängen mathematisch zusammen: Staatsschuldenquote = Gesamtdefizitquote / nominale Wachstumsrate. Bei 3 % Defizit und 5 % nominalem Wachstum ergibt sich 60 % = 3 % / 5 %. Das setzt in der zugrunde liegenden Annahme 3 % reales Wachstum und 2 % Inflation voraus. Bei nur 2 % realem Wachstum, 2 % Inflation und weiterhin 3 % Defizit nähert sich die Schuldenquote dagegen langfristig 75 %. Um bei diesem Wachstum die 60-%-Grenze einzuhalten, müsste die Defizitquote langfristig auf 2,4 % sinken. Liegt der Schuldzins über dem nominalen Wachstum, ist sogar ein Primärüberschuss nötig, also ein Haushaltsüberschuss vor Zinszahlungen, damit die Schuldenquote nicht steigt.