Schengener Übereinkommen von 1985

Kern und Bedeutung

Das Schengener Übereinkommen vom 14. Juni 1985 ist ein multinationales Regierungsübereinkommen zwischen Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden. Sein vollständiger amtlicher Name lautet „Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen“. Es wird gelegentlich Schengen I genannt.

Das Abkommen wurde auf Initiative des französischen Staatspräsidenten François Mitterrand und des deutschen Bundeskanzlers Helmut Kohl an Bord des luxemburgischen Schiffs Princesse Marie-Astrid bei Schengen in Luxemburg geschlossen. Es leitete den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen ein und ebnete damit einem Europa ohne Binnengrenzkontrollen den Weg. Binnengrenzen sind hier die Grenzen zwischen den beteiligten Staaten; die Kontrollen sollten langfristig an deren gemeinsame Außengrenzen verlagert werden.

Das Übereinkommen trat am 15. Juni 1985, also einen Tag nach seiner Unterzeichnung, in Kraft. Es wurde durch das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990, auch Schengen II genannt, ergänzt und praktisch ausgeführt. Heute gehört es zum Schengen-Besitzstand, also zu den gemeinsamen Schengen-Regeln und den darauf beruhenden Rechtsakten.

Entstehung

Die europäischen Verträge von 1957 hatten vier Grundfreiheiten geschaffen, darunter die Personenfreizügigkeit. Die Mitgliedstaaten waren sich jedoch lange uneinig, welche Hindernisse dafür beseitigt werden müssten. Zunächst stand vor allem die wirtschaftliche Integration im Mittelpunkt. Eine 1974 angestrebte Passunion und der Abbau der Personengrenzkontrollen kamen nicht zustande; nach langen Verhandlungen einigte man sich lediglich auf Farbe und Format des weinroten Europapasses. Einen Vorschlag der Europäischen Kommission von 1982 zur Erleichterung der Personenkontrollen lehnten die Mitgliedstaaten einhellig ab. 1984 beschloss der Rat nur eine Verkürzung der Warte- und Kontrolldauer. Besonders Großbritannien wollte die europäische Integration auf den wirtschaftlichen Bereich beschränken.

Wegen dieses Stillstands trieb Helmut Kohl gemeinsam mit François Mitterrand eine zwischenstaatliche Lösung voran. Beide vereinbarten bei einem Treffen am 28. und 29. Mai 1984 auf Schloss Rambouillet, die Grenzkontrollen zwischen Deutschland und Frankreich unverzüglich abzubauen. Grenzkontrollen galten sowohl für Reisende als auch für den grenzüberschreitenden Handel als erheblicher Kostenfaktor. Ein Gutachten von Paolo Cecchini bezifferte 1986 den Aufwand der Unternehmen für Grenzformalitäten in der Europäischen Gemeinschaft auf 8 Milliarden ECU beziehungsweise 2 % des Warenwertes.

Das daraus entstandene Saarbrücker Abkommen wurde am 13. Juli 1984 unterzeichnet und trat noch am selben Tag in Kraft. Es sah unter anderem vor, Fahrzeuge im Regelfall nur bei verminderter Geschwindigkeit zu kontrollieren, ohne sie anzuhalten. Eine grüne Scheibe von mindestens 8 cm Durchmesser an der Windschutzscheibe sollte anzeigen, dass die Grenz-, Waren- und Devisenvorschriften eingehalten wurden.

Am 12. Dezember 1984 schlugen Belgien, die Niederlande und Luxemburg vor, die deutsch-französische Regelung auf die Benelux-Staaten auszuweiten. Sie brachten konkrete Vorstellungen zu Polizei und Sicherheit, Personenverkehr, Transportwesen sowie Zoll- und Güterverkehr ein. Das Saarbrücker Abkommen wurde dadurch zur Grundlage des Schengener Übereinkommens vom 14. Juni 1985.

Sofortige Erleichterungen

Die Artikel 1 bis 16 enthielten kurzfristig umzusetzende Maßnahmen. Personenkraftwagen sollten gemeinsame Grenzen grundsätzlich mit verminderter Geschwindigkeit überqueren und dabei nur einer Sichtkontrolle unterliegen, ohne anzuhalten (Artikel 2). Mit der grünen Scheibe von mindestens 8 cm Durchmesser konnten Reisende erklären, dass sie die grenzpolizeilichen Vorschriften einhielten, nur erlaubte Waren innerhalb der Freigrenzen mitführten und die Devisenvorschriften beachteten (Artikel 3).

Für den gewerblichen Straßenpersonenverkehr sollte die Aufenthaltszeit an der Grenze auf den kürzest möglichen Zeitraum sinken. Die systematische Kontrolle von Fahrtenblatt und Beförderungsgenehmigung sollte vor dem 1. Januar 1986 entfallen (Artikel 4). Vorgesehen waren außerdem gemeinsame Kontrollstellen benachbarter nationaler Grenzabfertigungsstellen (Artikel 5) und Erleichterungen für Menschen, die an den gemeinsamen Grenzen lebten (Artikel 6).

Damit weniger Grenzkontrollen nicht zu Problemen bei Einreise und innerer Sicherheit führten, sollten die Staaten ihre Politik der Sichtvermerke, also der Visa, einander annähern (Artikel 7). Zugleich sollten sie den illegalen Handel mit Betäubungsmitteln gemeinsam bekämpfen (Artikel 8) und ihre polizeiliche Zusammenarbeit gegen Kriminalität verstärken. Genannt wurden insbesondere der illegale Handel mit Betäubungsmitteln und Waffen, unerlaubte Einreise und unerlaubter Aufenthalt, Steuer- und Zollhinterziehung sowie Schmuggel (Artikel 9). Regelmäßige Treffen der zuständigen Behörden sollten diese Zusammenarbeit absichern (Artikel 10).

Auch der Güter- und Verkehrsbereich wurde erleichtert: Seit dem 1. Juli 1985 sollte es an den Grenzen keine systematischen Kontrollen der Lenk- und Ruhezeiten, der Maße und Gewichte von Nutzfahrzeugen und ihres allgemeinen technischen Zustands mehr geben (Artikel 11). Bei genehmigungs- und kontingentfreien Beförderungen wurden systematische Kontrollen durch Stichproben ersetzt, wenn das Fahrzeug ein entsprechendes Zeichen trug (Artikel 12). Bis zum 1. Januar 1986 sollte das Genehmigungssystem im grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr von Fahrtgenehmigungen auf Zeitgenehmigungen umgestellt werden (Artikel 13).

Bei Eisenbahntransporten sollten Grenzaufenthalte verkürzt und Güterzüge möglichst ohne nennenswerte Verzögerung abgefertigt werden (Artikel 14 und 15). Für den Binnenschiffsverkehr war eine Angleichung der Öffnungszeiten der Zollkontrollstellen vorgesehen (Artikel 16).

Langfristige Ziele

Die Artikel 17 bis 27 beschrieben Maßnahmen, die erst längerfristig verwirklicht werden sollten. Das wichtigste Ziel war, die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen abzubauen und an die Außengrenzen zu verlagern (Artikel 17). Diese Öffnung sollte durch gemeinsame oder angeglichene Regeln begleitet werden.

Vorgesehen waren eine Harmonisierung, also eine Angleichung, der Rechtsvorschriften zu Betäubungsmitteln, Waffen und Sprengstoffen sowie zum Hotelmeldewesen (Artikel 19) und eine Angleichung der Visumbestimmungen (Artikel 20). Außerdem sollten die Reisefreigrenzen erhöht werden (Artikel 21). Bei Omnibussen sollte die Freigrenze für Kraftstoff bis zum normalen Tankinhalt von 600 Litern angehoben werden; auch für Lastkraftwagen waren höhere Freigrenzen vorgesehen (Artikel 22).

Im Warenverkehr sollten gemeinsame Grenzabfertigungsanlagen entstehen (Artikel 23) und die Zollabfertigung vereinfacht werden (Artikel 25). Weitere Ziele waren die Harmonisierung der indirekten Steuern (Artikel 26) sowie die Aufhebung der Freimengengrenzen für Grenzbewohner (Artikel 27).

Rechtsstatus und weitere Entwicklung

Das Abkommen war ursprünglich ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den beteiligten Regierungen. In Deutschland war keine innerstaatliche Ratifikation erforderlich. Nach Artikel 32 konnte es daher bereits am 15. Juni 1985 vorläufig in Kraft treten. Die kurzfristigen Maßnahmen sollten spätestens bis zum 1. Januar 1986, die langfristigen bis zum 1. Januar 1990 umgesetzt werden (Artikel 30).

Weitere Schlussbestimmungen verpflichteten die Staaten zur Beratung, bevor einer von ihnen ein ähnliches Abkommen mit einem Drittstaat abschloss (Artikel 28). Artikel 29 enthielt eine damals übliche Berlin-Klausel, Artikel 31 regelte das Verhältnis zum Saarbrücker Abkommen. Die luxemburgische Regierung wurde zum Hinterlegungsort der Originalurkunde bestimmt (Artikel 33).

Später traten weitere Staaten bei: Portugal und Spanien mit Wirkung vom 1. Mai 1995, Italien vom 1. Juli 1997, Österreich vom 1. Dezember 1997 sowie Dänemark, Finnland, Griechenland und Schweden jeweils vom 1. Mai 1999. Am 1. Mai 1999 wurde das Abkommen in den Schengen-Besitzstand der Europäischen Union überführt. Es galt damit auch für die übrigen EU-Staaten, zunächst jedoch nicht für Großbritannien und Irland, die sich vertragliche Ausnahmen gesichert hatten.

Das Übereinkommen von 1985 wurde selbst bis heute nicht geändert und gilt de jure, also rechtlich, weiter. Praktisch verlor es bereits mit dem Inkrafttreten des Schengener Durchführungsübereinkommens weitgehend seine Bedeutung. Seit dem Wegfall sämtlicher Binnengrenzkontrollen im Schengen-Raum ist es de facto, also tatsächlich, außer Kraft. Die Rechtslage an den Grenzen des Schengen-Raums wird heute vor allem durch den Schengener Grenzkodex geregelt.