Parlamentarisches Regierungssystem

Grundidee und Abgrenzung

Ein parlamentarisches Regierungssystem ist eine Form der parlamentarischen Demokratie. Die Regierung ist dabei für ihre Wahl und für ihre Amtsausübung auf die direkte oder indirekte Unterstützung des Parlaments angewiesen. Parlament und Regierung sind personell eng miteinander verbunden, und das Parlament hat wichtige Kompetenzen, vor allem die Wahl und Absetzung der Regierung. Der Regierungschef, zum Beispiel ein Kanzler oder Ministerpräsident, wird vom Parlament gewählt und hat gegenüber den Ministern erweiterte Rechte.

Dem parlamentarischen Regierungssystem steht das präsidentielle Regierungssystem gegenüber; als Prototyp nennt der Artikel die Vereinigten Staaten von Amerika. Eine Mischform mit Elementen beider Typen heißt semipräsidentielles Regierungssystem; ein ausgeprägtes Beispiel ist die heutige Fünfte Französische Republik.

Es gibt auch Staaten mit Parlamenten, die keine Demokratien im hier beschriebenen Sinn waren oder sind, etwa früher die Deutsche Demokratische Republik und die Sowjetunion oder heute die Volksrepublik China. Ein Parlament allein macht ein System also noch nicht zu einer parlamentarischen Demokratie.

Entwicklung des Parlamentarismus

Das Wort „Parlament“ stammt vom altfranzösischen „parlement“ und bedeutet sinngemäß „Besprechung“ oder „Sprecherei“. Im 12. Jahrhundert wurde es für Reichsversammlungen der fränkischen Könige verwendet. Im England des 13. Jahrhunderts bezeichnete „parliamentum“ die Unterredung des Königs mit den Ständen, also gesellschaftlichen Gruppen mit politischem Gewicht. Daraus entwickelte sich ein Ursprung des heutigen Parlamentarismus.

Als frühes europäisches Parlament nennt der Artikel die Cortes von León aus dem Jahr 1188 unter König Alfons IX. Dort war auch der dritte Stand, die Bourgeoisie der Städte, beteiligt. Anerkannt wurden unter anderem die Unverletzlichkeit der Privatwohnung und der Post sowie die Notwendigkeit, dass der König das Parlament einberufen musste, um Krieg zu erklären oder Frieden zu schließen. Die Cortes von Benavente im Jahr 1202 erweiterten Grund- und Wirtschaftsrechte des Königreichs León und seiner Bewohner.

Als Ursprungsland des Parlamentarismus gilt meist England, weil sich dort über etwa 800 Jahre relativ kontinuierlich politische Institutionen zum heutigen System entwickelten. Aus königlichen Beratern entstand der „Rat des Königs“ (curia regis). Dieses Gremium gewann schrittweise Mitspracherechte, besonders bei der Steuererhebung. Im 13. Jahrhundert kamen die „commons“, also Bürgerliche wie Handwerker, Gildenmitglieder, Händler und Ritter, hinzu; damit entstand eine zweite Kammer.

Eine der frühesten und wichtigsten Kompetenzen zukünftiger Parlamente war das Budgetrecht. Damit konnten sie über Einnahmen und Ausgaben mitentscheiden. Diese „power of the purse“, also die „Macht des Geldbeutels“, machte Parlamente politisch unentbehrlich und ermöglichte ihnen, auch andere Politikbereiche indirekt zu beeinflussen. In vielen Ländern blieb das Steuerbewilligungsrecht der Stände bis ins 17. Jahrhundert erhalten; Frankreich verlor es bereits 1440 wieder.

Kennzeichen parlamentarischer Systeme

Der Politikwissenschaftler Klaus von Beyme beschreibt parlamentarische Systeme durch mehrere Merkmale. Wichtig ist erstens die enge Verbindung zwischen Exekutive und Legislative. Exekutive bedeutet die ausführende Gewalt, also Regierung und Verwaltung; Legislative bedeutet die gesetzgebende Gewalt, also vor allem das Parlament. In parlamentarischen Systemen können Abgeordnetenmandat und Ministeramt meist miteinander vereinbar sein, auch wenn es Ausnahmen wie Luxemburg oder die Niederlande gibt.

Zweitens stammen Premierminister und übrige Minister in der Regel aus dem Parlament. Einzelne Ressorts, etwa Außen-, Verteidigungs- oder technische Ministerien, wurden allerdings lange häufiger mit Experten von außerhalb besetzt.

Drittens muss die Regierung zurücktreten, wenn die Parlamentsmehrheit ihr das Vertrauen entzieht. Das nennt man politische oder parlamentarische Ministerverantwortlichkeit. Typische Mittel dafür sind das Misstrauensvotum, bei dem das Parlament der Regierung das Vertrauen entzieht, oder die Vertrauensfrage, bei der die Regierung selbst die Unterstützung des Parlaments testet. Auch eine feindliche Abstimmung oder die Verweigerung des Budgets kann Druck auf die Regierung ausüben.

Viertens kontrolliert das Parlament die Regierung. Dazu dienen Interpellationen, also förmliche Anfragen, sowie Untersuchungsausschüsse und andere Informationsmittel. Diese Kontrolle hilft dem Parlament zu entscheiden, ob es Sanktionen gegen die Regierung einsetzen soll. Auch das Budgetrecht konnte als politisches Druckmittel wirken.

Abhängigkeit von Regierung und Parlament

Ein System kann als parlamentarisch klassifiziert werden, wenn Regierungsamt und Parlamentsmandat rechtlich vereinbar und politisch wichtig sind. Im Vereinigten Königreich müssen Minister sogar aus den Reihen des Parlaments kommen. Dadurch sind Exekutive und Legislative personell verschränkt, auch wenn sie institutionell getrennt bleiben.

Ein zentrales Merkmal ist die Absetzbarkeit der Regierung durch das Parlament. Das Parlament kann die Regierung aus politischen Gründen zum Rücktritt zwingen, vor allem durch ein Misstrauensvotum. Dieses verpflichtet die Regierung zum Abdanken und führt zur Neuwahl des Regierungsoberhauptes. In manchen Systemen kann sich diese Kompetenz auch auf einzelne Minister beziehen. Dass das Parlament die Regierung bestellt, kommt häufig vor, ist aber nicht zwingend für den Systemtyp. Entscheidend ist: Die Regierung hängt für den Erhalt ihres Amtes vom Parlament ab.

Umgekehrt kann auch das Parlament in gewissem Maß von der Regierung abhängig sein, weil die Regierung das Recht haben kann, das Parlament aufzulösen. In einem parlamentarischen System führt die Auflösung des Parlaments jedoch auch zum Rücktritt der Regierung.

Folgen für Parteien, Mehrheiten und Opposition

Die enge gegenseitige Abhängigkeit von Parlament und Regierung prägt die Arbeit im Parlament. Ein wichtiges Primärmerkmal ist strikte Partei- und Fraktionsdisziplin. Fraktionsdisziplin bedeutet, dass Abgeordnete einer Partei oder Fraktion möglichst geschlossen abstimmen. Das hilft, eine stabile Regierung zu sichern. Dadurch ist die Bindung der Abgeordneten an Partei und Fraktion oft stärker als an den jeweiligen Wahlkreis. Dem steht das freie Mandat gegenüber: Es gibt Abgeordneten bei einzelnen Entscheidungen Gewissensfreiheit.

Ein weiteres Merkmal ist die Regierungsmehrheit. Damit ist die Gruppe der Abgeordneten gemeint, die die Regierung im Amt hält. Dazu gehören Regierungsmitglieder, die Angehörigen der Regierungspartei und gegebenenfalls Koalitionsparteien. In präsidentiellen Systemen gibt es diese Regierungsmehrheit in diesem Sinn nicht, weil Regierung und Staatsoberhaupt dort nicht von parlamentarischen Mehrheiten abhängig sind.

Zur Regierungsmehrheit gehört als Gegenstück eine klar erkennbare Opposition. Regierung und Opposition sind im Parlament deutlich unterscheidbar. Die Opposition bringt ihre Positionen in den parlamentarischen Prozess ein und kontrolliert die Regierungsarbeit. Je nach Parteiensystem kann sie auch eine mögliche Gegenregierung bereithalten, etwa in Form eines Schattenkabinetts im britischen Unterhaus. In präsidentiellen Systemen ist diese klare Gegenüberstellung weniger wichtig, weil Präsidenten mit wechselnden Ad-hoc-Mehrheiten regieren können.

Formen und Parlamentsrollen

Ein sekundäres Merkmal parlamentarischer Systeme ist die doppelte Spitze der Exekutive. Es gibt neben dem Regierungschef auch einen Staatschef. Diese beiden Ämter sind verschiedene Organe und haben jeweils eine eigene Legitimation. In Monarchien ist der Staatschef der Monarch; das Amt wird in der Regel vererbt, außer in Wahlmonarchien. In Republiken wird der Staatschef gewählt, entweder direkt vom Volk oder durch Delegierte einer Versammlung. Der Regierungschef wird ebenfalls gewählt.

In einer parlamentarischen Republik ist das Staatsoberhaupt kein Monarch, sondern wird gewählt. Seine Aufgaben liegen vor allem in der Repräsentation des Staates nach innen und außen. Kennzeichnend sind außerdem die starke Stellung des Regierungschefs, die Wahl des Ministerpräsidenten durch das Parlament und die Befugnis des Ministerpräsidenten, die Minister seines Kabinetts zu bestimmen. Die Regierung ist unmittelbar vom Vertrauen des Parlaments abhängig. Weil parlamentarische Republiken unterschiedlich ausgestaltet sein können, reicht ein Blick in Gesetzestexte nicht immer aus; wichtig ist auch das Durchsetzungsvermögen einzelner Amtsträger.

Der Artikel unterscheidet mehrere Formen parlamentarischer Republiken. Bei der Exekutivkooperation ist der Einfluss zwischen Regierung und Staatsoberhaupt ungefähr gleich verteilt, etwa in Italien oder Österreich. Kanzlerdominanz oder Kanzlerdemokratie liegt vor, wenn der Regierungschef der maßgebliche politische Akteur ist; als Beispiele nennt der Artikel in Deutschland Zeiten Konrad Adenauers oder Helmut Schmidts, als Gegenbeispiel die Ära Kurt Georg Kiesingers. Versammlungsdominanz bedeutet eine besonders starke Stellung des Parlaments; sie ist heute selten. Für die Schweiz wird dies teilweise gesagt, weil die Bundesversammlung den relativ schwachen Bundesrat wählt und sich im Parlament je nach Thema wechselnde Mehrheiten bilden können. Zugleich wird die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments durch Referenden nach Art. 138 ff. BV begrenzt.

In einer parlamentarischen Monarchie kann der Monarch nicht tonangebend sein, weil ihm die notwendige demokratische Legitimation fehlt. Er übernimmt weitgehend repräsentative Aufgaben. Selbst wenn Gesetze ihm weitergehende Kompetenzen geben, nutzt er diese kaum noch. Dominant ist der vom Parlament gewählte Regierungschef.

Auch die Rolle des Parlaments kann unterschiedlich sein. Ein Arbeitsparlament ist nicht nur am Beschluss von Gesetzen beteiligt, sondern auch wesentlich an ihrer Ausarbeitung und Einbringung in die Debatte; dazu nutzt es Ausschüsse. Ein Redeparlament beschränkt sich stärker auf Gesetzesbeschlüsse und überlässt die Ausarbeitung weitgehend der Regierung. Gerade in parlamentarischen Demokratien ist dieser Typ häufig, weil die Regierung wegen der Fraktionsdisziplin meist eine Mehrheit im Parlament hat. Das Parlament kontrolliert die Regierung dann vor allem durch Debatten und Befragungen.