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Politisches System Russlands
Es handele sich nach William Partlett um eine „separation of powers without checks and balances“. Die Duma und der Föderationsrat hätten sich bis …
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Grundzüge und Einordnung
Das politische System Russlands beruht staatsrechtlich vor allem auf der Verfassung vom 12. Dezember 1993, dem Föderationsvertrag vom 10. April 1992 und Einzelgesetzen, etwa zum Verfassungsgericht. Artikel 1 bezeichnet Russland als „demokratischen föderativen Rechtsstaat mit republikanischer Regierungsform“.
In der politischen Wirklichkeit weicht das System jedoch deutlich von den Grundsätzen der geschriebenen Verfassung ab. Es wird unter anderem als Wahlautokratie, simulierte Demokratie, personalistisches autoritäres Regime oder „Führerdiktatur“ beschrieben. Klaus von Beyme ordnet es formal als komplizierte parlamentarisch-präsidentielle Mischform beziehungsweise als semipräsidentielles System mit präsidentiellen Elementen nach dem Vorbild der USA oder der Fünften Französischen Republik ein.
Andere Bezeichnungen sind patronaler oder hegemonialer Präsidentialismus, Netzwerkstaat, hybrides System, illiberale oder defekte Demokratie sowie „System Putin“. Margareta Mommsen zufolge verfügen selbst höchste Amtsträger nicht über ein klares Verfassungsverständnis. Der Umgang mit der Verfassung sei pragmatisch; der praktizierte Autoritarismus werde als notwendiges Provisorium der „Herrschaft per Handsteuerung“ gerechtfertigt. Nach Petra Stykow passt keine gängige Kategorie der vergleichenden Regierungslehre vollständig auf Russland, weil der Präsident schon verfassungsrechtlich als Institution jenseits der drei Staatsgewalten konstruiert sei. William Partlett spricht von einer „separation of powers without checks and balances“. Die Duma und der Föderationsrat hätten sich laut Alexander J. Motyl bis 2009 in gehorsame Werkzeuge des Kremls verwandelt.
Der Begriff „souveräne Demokratie“ wurde in Russland teils kritisch, teils zustimmend zur Beschreibung des Staatsverständnisses verwendet. Regierungssitz ist der Moskauer Kreml; das Kabinett Mischustin II wird von Michail Mischustin geleitet.
Präsident und Machtzentrum
Staatsoberhaupt ist der Präsident Russlands, Wladimir Putin. Er wird direkt von der wahlberechtigten Bevölkerung für sechs Jahre gewählt; bis zur Legislaturperiode 2008–2012 betrug die Amtszeit vier Jahre. Alternative Kandidaten sind de facto nicht zugelassen.
Ursprünglich durfte eine Person das Präsidentenamt höchstens zwei Amtsperioden hintereinander ausüben. Während einer Unterbrechung war Dmitri Medwedew Präsident, während Putin als Ministerpräsident das eigentliche Machtzentrum blieb. Seit einer von Putin veranlassten Verfassungsänderung von 2021 ist die Zahl der erlaubten Amtsperioden eines Präsidenten nicht mehr begrenzt. Ein Vizepräsidentenamt bestand von 1991 bis 1993 und wurde mit der Verfassung von 1993 abgeschafft.
Die politische Macht ist stark auf Putin konzentriert. Der Kreml richtet Parteien, Gerichte, Sicherheitskräfte und Medien auf den Präsidenten aus. Ihm direkt unterstehen wichtige Ministerien und Behörden sowie zentrale Machtmittel, darunter die Nationalgarde, das Innen-, Katastrophenschutz-, Außen-, Verteidigungs- und Justizministerium, der Auslandsgeheimdienst SWR, der Inlandsgeheimdienst FSB, der Föderale Schutzdienst FSO, Rosfinmonitoring und die Russische Präsidialverwaltung.
Auch das Untersuchungskomitee, die wichtigste föderale Ermittlungsbehörde, untersteht dem Präsidenten. Es überprüft Bundesbehörden und untersucht Machtmissbrauch und Korruption. Die Präsidialverwaltung koordiniert die Machtausübung des Präsidenten; ihr ist der Sicherheitsrat der Russischen Föderation angeschlossen.
Parlament und Gesetzgebung
Die gesetzgebende Gewalt liegt bei der Föderationsversammlung. Sie besteht aus zwei Kammern: dem Föderationsrat als Oberhaus und der direkt gewählten Staatsduma als Unterhaus.
Im Föderationsrat sitzen je zwei Vertreter jedes Föderationssubjekts: einer aus der Exekutive und einer aus der Legislative des jeweiligen Subjekts. Bis zu einer Gesetzesreform im Jahr 2000 waren dort die regionalen Oberhäupter der Exekutiven und Legislativen vertreten; anschließend wurden sie schrittweise durch speziell ernannte Vertreter ersetzt. Die Amtsdauer richtet sich nach der Legislaturperiode der vertretenen Institution.
Die Staatsduma wird für fünf Jahre gewählt. Bis zur Wahl 2003 und wieder seit der Wahl 2016 gilt ein Mischsystem aus Verhältnis- und Mehrheitswahl, ein sogenanntes Grabenwahlsystem; dazwischen galt ein Verhältniswahlsystem. Ein Gesetz muss nach der Verabschiedung durch die Duma vom Föderationsrat gebilligt und vom Präsidenten unterzeichnet werden. Ein Veto des Föderationsrates kann die Duma mit mindestens zwei Dritteln ihrer Abgeordneten überwinden. Ein Präsidentenveto kann nur durch eine erneute Zweidrittelmehrheit sowohl in der Duma als auch im Föderationsrat zurückgewiesen werden.
Die Duma wird von Einiges Russland dominiert. Die Partei wurde 2001 aus Einheit und Vaterland – ganz Russland gebildet und von der Regierung gezielt als dominante Partei aufgebaut. Bei der Wahl 2021 verfügte sie über eine Drei-Viertel-Mehrheit. Einiges Russland integriert systemstützende Eliten und ermöglicht Politikern den Zugang zu Ämtern. Zusammen mit der Kommunistischen Partei der Russischen Föderation, der Liberal-Demokratischen Partei Russlands und Gerechtes Russland bildet sie ein Kreml-nahes „Parteienkartell“.
Nach Einschätzung von Stefan Meister dienen Parteien in Russland vor allem dazu, Unterstützung zu mobilisieren und das bestehende System zu legitimieren. Petra Stykow sieht im Kartell der „systemischen Opposition“ nur geringe programmatische Unterschiede und keinen wirklichen ideologischen Wettbewerb. Parteien wie Gerechtes Russland und Rechte Sache wurden außerdem als Spoilerparteien aufgebaut, um oppositionelle Wähler mit ähnlichen Themen zu binden und konkurrierende Opposition zu schwächen. Das Parlament dient daneben als Ort, an dem Elitengruppen weniger bedeutende Konflikte austragen und mögliche Oppositionelle durch Abgeordnetenprivilegien eingebunden werden.
Regierung und Exekutive
Die exekutive Gewalt liegt formal bei der Regierung der Russischen Föderation. Ihre Schlüsselressorts sind jedoch direkt dem Präsidenten untergeordnet. Regierungschef ist der Ministerpräsident, auch Premierminister oder Vorsitzender der Regierung genannt. Er wird vom Präsidenten vorgeschlagen und muss von der Duma bestätigt werden.
Lehnt die Duma einen Kandidaten auch nach drei Abstimmungen ab oder spricht sie der Regierung ein Misstrauensvotum aus, kann der Präsident die Duma per Erlass auflösen und vorzeitige Neuwahlen anordnen. Die Regierung besteht aus dem Ministerpräsidenten, seinen Stellvertretern, den Vize-Ministerpräsidenten, sowie den Ministern. Unterhalb der Regierung steht das System der staatlichen Exekutive mit Ministerien, föderalen Diensten und föderalen Agenturen.
Im Vergleich zu einem klassischen präsidentiellen System wie in den USA gibt es in Russland formal einen Premierminister als Regierungschef. Dieser ist sowohl dem Präsidenten als auch dem Parlament untergeordnet. Gegenüber einem klassischen semipräsidentiellen System wie in Frankreich ist die parlamentarische Legitimation und Kontrolle jedoch schwächer.
Nach Artikel 83 der Verfassung ernennt der Präsident mit Zustimmung der Duma den Vorsitzenden der Regierung und entscheidet über den Rücktritt der Regierung. Nach Artikel 84 kann er die Duma in den verfassungsrechtlich vorgesehenen Fällen auflösen. Artikel 111 erlaubt ihm, nach dreimaliger Ablehnung seiner Kandidaten durch die Duma den Vorsitzenden der Regierung selbst zu ernennen, die Duma aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen. Nach Artikel 117 kann der Präsident die Regierung entlassen; bis zur Ernennung einer neuen Regierung führt sie die Amtsgeschäfte nach seinen Anweisungen weiter.
Gerichte und Staatsanwaltschaft
Zu den obersten judikativen Institutionen gehören das Verfassungsgericht und der Oberste Gerichtshof. Ihre Richter werden vom Föderationsrat auf Vorschlag des Präsidenten bestätigt. Dem Obersten Gerichtshof ist die ordentliche Gerichtsbarkeit untergeordnet. Das frühere oberste Handelsgericht wurde im August 2013 mit dem obersten ordentlichen Gericht zusammengelegt und ihm faktisch untergeordnet; dadurch wurde nach Einschätzung von Rechtsgelehrten eine verlässlichere Säule der russischen Justiz geschwächt.
Die Verfassungsgerichte der Föderationssubjekte gehören nicht zum föderalen Gerichtsbarkeitssystem. Zur Justiz zählt auch die Staatsanwaltschaft der Russischen Föderation. Sie sollte nach der Verfassung von allen anderen Machtstrukturen unabhängig sein, ist es de facto jedoch nicht. An ihrer Spitze steht die Generalstaatsanwaltschaft; der Generalstaatsanwalt wird vom Föderationsrat auf Vorschlag des Präsidenten bestätigt.
Die meisten Richter sind Bundesrichter. Über ihre Ernennung entscheidet eine Kommission in einem komplexen Verfahren unter Vorbehalt der Zustimmung des Präsidenten. Der Kommission gehören vier Vertreter der Richterschaft, sieben Leiter verschiedener Abteilungen der Präsidialverwaltung, der stellvertretende Innenminister, der erste stellvertretende Direktor des FSB und der Generalstaatsanwalt an. Ihre Sitzungen sind nicht öffentlich; Entscheidungen müssen nicht begründet werden, sind endgültig und nicht anfechtbar. Richter der obersten Gerichte werden vollständig ohne Beteiligung der Richterschaft hinter verschlossenen Türen ausgewählt.
Die Staatsanwaltschaft kann in Zivilverfahren eingreifen und ein Urteil vorschlagen. Außerdem kann die Exekutive die Staatsanwaltschaft anweisen, Urteile nach eigenem Ermessen aufzuheben und Verfahren neu aufzurollen.
Wahlen, Medien und Öffentlichkeit
Auf verschiedenen staatlichen Ebenen finden regelmäßig Wahlen statt, insbesondere Präsidentschaftswahlen und Wahlen zur Duma. Der Wahlprozess gilt jedoch nicht als frei. Die Zulassung der Kandidaten, der Wahlkampf und die Auszählung werden im Interesse des gewünschten Ergebnisses beeinflusst und manipuliert.
Die Öffentlichkeit steht unter staatlicher Aufsicht. Die Russische Präsidialverwaltung gibt den Leitungen wichtiger staatlicher und privater Fernsehsender regelmäßig den Rahmen der gewünschten Berichterstattung vor. Zusätzlich werden Leitfäden mit Sprachregelungen und Argumentationslinien erstellt und an die Sender verschickt.
Roskomnadsor, der Föderale Dienst für die Aufsicht im Bereich der Informationstechnologie und Massenkommunikation, überwacht, steuert und zensiert die Medienlandschaft sowie private elektronische Kommunikation und das Internet. Seit Februar 2022 blockierte die Behörde fast alle unabhängigen Medien; diese sind ebenso wie Facebook und Instagram nur noch über VPN erreichbar. Ein von der Duma im März 2022 verabschiedetes Zensurgesetz sieht bei Verstößen hohe Haftstrafen vor und erlaubt nur Berichte, die sich an offiziellen staatlichen Quellen orientieren.