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Pigou-Steuer
Sie ist nach Arthur Cecil Pigou benannt. Pigou-Steuern dienen ausschließlich dazu, durch die Internalisierung externer Effekte ein Marktversagen zu korrigieren.
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Grundidee und Zweck
Eine Pigou-Steuer ist eine besondere Form von Lenkungsabgabe. Lenkungsabgaben sind Steuern, die nicht vor allem Staatseinnahmen erzielen sollen, sondern das Verhalten von Menschen oder Unternehmen gezielt beeinflussen. Die Pigou-Steuer ist nach Arthur Cecil Pigou benannt.
Ihr Zweck besteht ausschließlich darin, externe Effekte zu internalisieren und dadurch Marktversagen zu korrigieren. Ein externer Effekt liegt vor, wenn eine Handlung Kosten oder Nutzen für unbeteiligte Dritte verursacht, die im Marktpreis nicht berücksichtigt werden. „Internalisieren“ bedeutet, dass diese externen Kosten oder Nutzen in die Entscheidung des Verursachers einbezogen werden. Ohne eine solche Korrektur ist das Marktgleichgewicht nicht Pareto-optimal. Pareto-optimal bedeutet, dass niemand besser gestellt werden kann, ohne jemand anderen schlechter zu stellen. Durch eine Pigou-Steuer kann daher eine Pareto-Verbesserung erreicht werden.
Nicht jede Lenkungsabgabe ist eine Pigou-Steuer. Der Begriff umfasst ausdrücklich nicht Steuern auf Handlungen, die ohne externe Effekte nur aus moralischen, ideologischen oder anderen gesellschaftlichen Gründen unerwünscht sind. Im Gegensatz zu Subventionen gehören Pigou-Steuern zu den belastenden Lenkungszwecknormen: Sie verteuern ein unerwünschtes Verhalten, statt ein gewünschtes Verhalten finanziell zu fördern.
Ausgangsproblem
Ein klassisches Beispiel ist eine Wirtschaft mit zwei Produzenten an einem Fluss: einer Fabrik und einem Fischer weiter flussabwärts. Die Fabrik leitet bei der Produktion entstehendes Abwasser in den Fluss. Dadurch sinken die Gewinne des Fischers. Das ist ein negativer externer Effekt, weil die Fabrik Kosten verursacht, die sie ohne Regulierung nicht selbst trägt.
Ohne staatlichen Eingriff berücksichtigt die Fabrik bei ihrer Produktionsentscheidung nicht, wie stark sie dem Fischer schadet. Sie würde so lange emittieren, bis ihr Grenzvorteil null beträgt. Der Grenzvorteil ist der zusätzliche Nutzen einer weiteren Emissionseinheit. Die gesamtwirtschaftlich optimale Menge an Emissionen liegt jedoch deutlich darunter, weil dabei auch die Schäden beim Fischer berücksichtigt werden müssen.
Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die Fabrik zu weniger Emissionen zu bewegen. Der Staat könnte ein Maximum für die Produktion oder Verschmutzung vorgeben. Das wäre für eine ganze Wirtschaft aber schwer umzusetzen, weil jedes Unternehmen andere externe Kosten verursacht und der Staat individuelle Grenzwerte festlegen müsste. Auch der Handel mit Emissionszertifikaten kann die Produktion einschränken. Nach dem Coase-Theorem könnte außerdem einer der beiden Parteien das Eigentum am Fluss zugesprochen werden; dann kann es zu einer einvernehmlichen Lösung kommen, wobei es gesamtwirtschaftlich egal ist, wer das Eigentum erhält. Eine weitere Möglichkeit ist die Pigou-Steuer.
Wirkungsweise der Steuer
Bei einer Pigou-Steuer legt der Staat für jede Emissionseinheit eine Steuer fest. Die Fabrik kann dann entscheiden, ob sie eine Emissionseinheit vermeidet oder sie verursacht und dafür die Steuer bezahlt. Eine Fabrik, die ihren Profit maximiert, produziert beziehungsweise emittiert so lange, bis der Grenzvorteil einer Emissionseinheit genau der Steuer auf diese Einheit entspricht.
Im Artikel wird der optimale Steuerbetrag mit t bezeichnet. t ist der Betrag, bei dem die Kosten einer zusätzlichen Emissionseinheit beim Fischer genau ihrem Nutzen für die Fabrik entsprechen. Wenn der Staat die Steuer genau auf diesen Betrag t festlegt, muss die Fabrik die Kosten des Fischers vollständig berücksichtigen. Im Idealfall verursacht sie dann genau die optimale Emissionsmenge. Der externe Effekt ist damit vollständig internalisiert.
Bei positiven externen Effekten kann es analog zur Pigou-Steuer eine Pigou-Subvention geben. Ein positiver externer Effekt liegt vor, wenn eine Handlung nützliche Nebenwirkungen für Dritte hat. Eine staatliche Subvention kann dann bewirken, dass dieser wünschenswerte Nebeneffekt in höherem Umfang entsteht.
Einnahmen und Beispiele
Der fiskalische Effekt einer Pigou-Steuer darf nicht so berechnet werden, als bliebe die schädliche Aktivität nach Einführung der Steuer unverändert. Gerade weil die Steuer die Aktivität verringern soll, kann auch die Steuereinnahme sinken. Der Artikel verweist dazu auf das Laffer-Theorem. Fiskalisch wirksam ist nur das Ausmaß der Aktivität, das trotz der Steuer weiterhin ausgeübt wird.
Als Beispiele für Pigou-Steuern nennt der Artikel eine CO₂-Steuer, Kerosinsteuer, Mineralölsteuer, Branntweinsteuer, Tabaksteuer, Fettsteuer und Zuckersteuer. Steuern wie die Alkopop-Steuer oder die Tabaksteuer dienen ebenfalls eher der Lenkung der Bevölkerung als den Staatseinnahmen. Bei der Tabaksteuer ist jedoch zu beachten, dass sie in der Vergangenheit auch mehrfach erhöht wurde, um mehr Steuereinnahmen zu erzielen. Außerdem spielen bei Alkopop- und Tabaksteuer nicht nur externe Effekte eine Rolle, sondern auch sogenannte demeritorische Güter. Das sind Güter, deren Nutzen der Konsument aus Sicht des Staates zu hoch einschätzt.
Die deutsche Ökosteuer wird häufig als Beispiel für eine Pigou-Steuer genannt. Der Artikel bewertet dies aber nur eingeschränkt als zutreffend. Unternehmen mit sehr hohem Energieverbrauch zahlen nur einen ermäßigten Satz. Dadurch sinkt für sie der Anreiz, Energie einzusparen. Das Prinzip der Pigou-Steuer ist deshalb bei der deutschen Ökosteuer nicht vollständig umgesetzt.
Kritik und Grenzen
Eine zentrale Schwierigkeit besteht darin, dass der Staat genaue Kenntnisse über die Grenznutzen- und Grenzkostenkurven der Beteiligten braucht, um die Steuer möglichst optimal festzulegen. Grenznutzen meint den zusätzlichen Nutzen einer weiteren Einheit, Grenzkosten die zusätzlichen Kosten einer weiteren Einheit. Wenn diese Informationen fehlen oder falsch eingeschätzt werden, kann die Steuer zu hoch oder zu niedrig sein. Auch Staatsversagen kann dazu führen, dass die Pigou-Steuer nicht die optimale Höhe hat.
In der Praxis ist es oft schwierig, die Emissionen selbst als Bemessungsgrundlage der Steuer zu wählen. Zudem lassen sich externe Effekte nur selten genau wirtschaftlich messen. Wenn der Staat stattdessen eine andere Grundlage nimmt, etwa die produzierten Güter oder deren Wert, ist nicht sicher, dass das Unternehmen die unerwünschte Nebenwirkung der Produktion im notwendigen Umfang reduziert.
Der Artikel beschreibt außerdem ein Problem durch Nachverhandlungen zwischen Schädiger und Geschädigtem. Wenn der Fischer der Fabrik Geld für eine weitere Verringerung der Verschmutzung zahlt, kann eine andere Emissionsmenge vereinbart werden. Insgesamt entsteht dabei ein Wohlfahrtsverlust.
Weitere Kritik betrifft die gesamtwirtschaftliche Effizienz. Die Pigou-Steuer kann die Totalbedingung der gesamtwirtschaftlichen Effizienz verletzen. Da Unternehmen oft eher Mengen- als Preisanpasser sind, kann die Steuer möglicherweise zu Marktaustritten führen. Auf unvollkommenen Märkten ist sogar eine Wohlfahrtsverschlechterung möglich. Ein Monopolist würde die Steuer in seine Kalkulation aufnehmen und dadurch zwar Emissionen vermeiden, zugleich aber seine Produktion noch weiter verringern, als er es zur Gewinnmaximierung ohnehin schon tut.
