Emissionsrechtehandel

Kernidee und Funktionsweise

Der Emissionsrechtehandel, auch Emissionshandel oder Handel mit Emissionszertifikaten, ist ein marktbasiertes Instrument der Umweltpolitik. Er soll Umweltverschmutzung verringern, indem er für Schadstoffemissionen einen wirtschaftlichen Preis schafft. Besonders wichtig ist er bei CO2 und anderen Treibhausgasen: In der Europäischen Union, China und anderen Ländern wird er als Form der CO2-Bepreisung eingesetzt, um den Klimawandel einzudämmen.

In einem Emissionshandelssystem gibt eine zentrale Behörde nur eine begrenzte Anzahl von Zertifikaten aus. Ein Zertifikat berechtigt dazu, in einem bestimmten Zeitraum eine bestimmte Menge eines Schadstoffs auszustoßen. Wer Emissionen verursacht, muss am Ende des Zeitraums Zertifikate in Höhe seiner tatsächlichen Emissionen abgeben. Unternehmen können Zertifikate von der Behörde erhalten oder kaufen, untereinander handeln und überschüssige Zertifikate verkaufen.

Der Grundgedanke ist, dass nicht der Staat für jedes einzelne Unternehmen genau festlegt, wie es Emissionen senken muss. Stattdessen wird ein Gesamtziel vorgegeben, und die Unternehmen entscheiden selbst, ob sie Emissionen vermeiden, Zertifikate kaufen oder Zertifikate verkaufen. Dadurch sollen Emissionen dort eingespart werden, wo dies am günstigsten möglich ist. Der Käufer von Zertifikaten zahlt für seine Umweltverschmutzung, der Verkäufer erhält einen finanziellen Vorteil für die Reduktion seiner Emissionen.

Der Weltklimarat IPCC hielt im Sechsten Sachstandsbericht fest, dass mit Stand 2020 mehr als 20 % der globalen Treibhausgasemissionen durch Kohlenstoffsteuern oder Emissionshandelssysteme abgedeckt waren. Erfassungsgrad und Preise reichten jedoch nicht aus, um starke Emissionsreduktionen herbeizuführen. Die Instrumente schufen zwar Anreize für kostengünstige Minderungen, waren aber ohne ergänzende Maßnahmen und bei den damaligen Preisen weniger wirksam für teurere Maßnahmen, die für weitere Reduktionen ebenfalls nötig sind.

Definition und Grundformen

Der Emissionsrechtehandel gehört zu den marktbasierten Instrumenten der Umweltpolitik. Solche Instrumente lassen sich in Preis- und Mengenlösungen unterscheiden. Umweltsteuern, zum Beispiel Pigou-Steuern oder Ökosteuern, sind Preislösungen: Der Staat legt einen Preis oder Steuersatz fest, während die tatsächlich erreichte Emissionsmenge unsicher bleibt. Ist die Steuer zu niedrig, wird das Umweltziel verfehlt; ist sie zu hoch, entstehen unnötig hohe Vermeidungskosten.

Der Emissionsrechtehandel ist dagegen eine Mengenlösung. Die Regierung legt eine konkrete Höchstmenge an Emissionen für einen Zeitraum fest. Dadurch kann der Gesetzgeber das Umweltziel direkt beeinflussen; man spricht deshalb von hoher ökologischer Treffsicherheit. Schwieriger vorherzusagen sind allerdings die Preisentwicklung und damit die Belastung von Unternehmen und Verbrauchern. Zu unterscheiden ist der Emissionsrechtehandel von freiwilligem Erwerb von CO2-Zertifikaten, etwa zur Klimakompensation.

Die verbreitetste Form ist Cap-and-Trade. Dabei legt der Staat eine Gesamtmenge der erlaubten Emissionen fest, den sogenannten Cap. In genau dieser Höhe werden Emissionszertifikate in den Markt gebracht, entweder durch Versteigerung oder durch Zuteilung an Emittenten. Am Ende eines festgelegten Zeitraums müssen die Teilnehmer Zertifikate in Höhe ihrer Emissionen abgeben. Sie können Zertifikate zukaufen oder verkaufen.

Seltener ist der Crediting-Mechanismus, auch baseline-and-credit. Hier legt der Staat zunächst für jedes Unternehmen ein Basisniveau der Emissionen fest, die baseline. Wer seine Emissionen unter dieses Niveau senkt, kann Gutschriften, sogenannte Credits, erzeugen. Diese Credits können andere Verursacher kaufen, wenn sie ihre staatlich festgelegte Grenze überschreiten.

Ökonomische Grundlagen und Beispiel

Umweltverschmutzung gilt in der Ökonomie als Beispiel für eine negative Externalität. Das bedeutet: Eine wirtschaftliche Aktivität, etwa die Produktion eines Unternehmens, verursacht Schäden, die nicht vollständig im Marktpreis enthalten sind. Der Emissionshandel soll diese externen Kosten in die Preisbildung einbeziehen.

Das zentrale Ziel ist, ein festgelegtes Emissionsziel zu möglichst geringen Kosten zu erreichen. Wenn der Staat eine Höchstmenge festlegt und nur Zertifikate bis zu dieser Menge ausgibt, kann die Gesamtemission höchstens dieser Zertifikatsmenge entsprechen. Die Unternehmen haben dann drei Möglichkeiten: Sie nutzen ihre Zertifikate für eigene Emissionen; sie senken ihre Emissionen und verkaufen überschüssige Zertifikate; oder sie emittieren mehr, müssen dafür aber zusätzliche Zertifikate kaufen.

Ein Beispiel aus dem Artikel: Wird für eine Region eine Obergrenze von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid innerhalb eines Jahres festgelegt, werden Zertifikate ausgegeben, die insgesamt zur Emission von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid berechtigen. Diese Obergrenze kann in späteren Jahren schrittweise gesenkt werden. Der Preis der Zertifikate entsteht durch Angebot und Nachfrage. Emissionen ohne Zertifikate werden bestraft; außerdem müssen die fehlenden Zertifikate nachgeliefert werden.

Der Vorteil liegt darin, dass nicht alle Verursacher gleich viel einsparen müssen. Wer Emissionen besonders günstig vermeiden kann, hat einen Anreiz, mehr zu reduzieren und Zertifikate zu verkaufen. Wer nur sehr teuer reduzieren könnte, kauft Zertifikate. Unter der Annahme vollständiger Konkurrenz kann so eine gewünschte Reduktionsmenge kosteneffizient erreicht werden. Zugleich können Marktpreise für emissionsintensive Produkte steigen, wodurch Verbraucher und Unternehmen ein Preissignal zum sparsameren Umgang mit umweltschädlichen Produkten erhalten.

Zuteilung, Versteigerung und Handelssysteme

Die Zertifikate können auf zwei Grundarten ausgegeben werden: durch staatliche Zuteilung, auch grandfathering, oder durch Versteigerung, also auctioning. Bei der staatlichen Zuteilung wird politisch festgelegt, wer wie viele Zertifikate erhält. Das kann Unternehmen vor einem plötzlichen Preisschock schützen. Wenn die Zuteilung aber an frühere Emissionsmengen anknüpft, entsteht vor der Zuteilung kein Anreiz zur Einsparung; Unternehmen könnten sogar versuchen, besonders viel zu emittieren. Außerdem besteht das Risiko, dass politisch einflussreiche Gruppen begünstigt werden.

Bei internationalen Systemen können Zertifikate auch nach anderen Kriterien verteilt werden, zum Beispiel nach Einwohnerzahl. Staaten mit hohem Pro-Kopf-Verbrauch fossiler Energie müssten dann Zertifikate bei Staaten mit niedrigem Verbrauch kaufen. Wirtschaftlich schwächer entwickelte Staaten könnten dadurch zusätzliche Einnahmen erzielen. Wenn es keine objektiven Kriterien für eine staatliche Zuteilung gibt, gilt eine Versteigerung als sinnvoll. Dabei erhalten voraussichtlich die Unternehmen Zertifikate, die dafür den höchsten Nutzen haben und deshalb den höchsten Preis zahlen. Der Staat kann die Einnahmen etwa zum Ausgleich sozialer Härten, zur Minderung internationaler Wettbewerbsnachteile oder zur Entlastung des Faktors Arbeit verwenden. Als Marktmechanismus kommen Börsen infrage; damit werden aber auch spekulative Geschäfte möglich. In Deutschland ist die Deutsche Emissionshandelsstelle für Verkauf und Zuteilung zuständig.

Wichtige umgesetzte Systeme sind unter anderem das US-amerikanische Acid Rain Program für Schwefeldioxid seit Mitte der 1990er Jahre, der im Kyoto-Protokoll vom 11. Dezember 1997 vorgesehene Handel zwischen Staaten und der EU-Emissionshandel, der durch die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 eingerichtet wurde und seit 2005 läuft. Er ist ein wichtiges Instrument der EU für Klimaschutzziele im Strom- und Industriesektor und war das weltweit erste multinationale Emissionsrechtehandelssystem.

Weitere Beispiele sind kleinere frühere Systeme in Dänemark und Großbritannien, das NSW Greenhouse Gas Reduction Scheme in New South Wales von 2003 bis 2012, das Schweizer System seit 2008, Neuseeland mit einem System, das als erstes auch die Landwirtschaft abdeckte, sowie die Verknüpfung der Systeme von Kalifornien und Québec im Jahr 2014. In Deutschland setzte das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz von 2004 die EU-Richtlinie um; mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz wurde ab 2021 ein nationales System für Wärme und Verkehr eingeführt. Stand 2025 gibt es 36 in Kraft getretene, 14 in Entwicklung und 8 in Planung befindliche Emissionshandelssysteme in insgesamt 29 Staaten sowie in der EU.

Verknüpfung und Vergleich mit anderen Instrumenten

Regionale Emissionshandelssysteme können verknüpft werden; dafür wird häufig der englische Begriff linking verwendet. Dabei erkennen Systeme Emissionsgutschriften anderer Systeme für eigene Reduktionsverpflichtungen an. Dadurch entsteht ein größerer Kohlenstoffmarkt. Das kann Kosten senken und Liquidität sowie Stabilität des Marktes verbessern. Bestehende Steuern, Subventionen oder Marktmacht einzelner Akteure können die Wirksamkeit jedoch verringern oder sogar ins Gegenteil verkehren.

Linking hat auch eine symbolische Bedeutung, weil es gemeinsame Klimapolitik sichtbar macht. Es kann außerdem ein Ausgangspunkt für eine internationale Klimapolitik sein, bei der einzelne Systeme schrittweise zusammenwachsen. Zugleich entstehen Risiken: Ein Höchstpreis in einem System wirkt auch in verknüpften Systemen, Preisschocks können übertragen werden, und die Qualität von Emissionsrechten kann sinken. Als Beispiel nennt der Artikel Zertifikate aus dem Clean Development Mechanism, die keine zusätzlichen Emissionsminderungen bewirkten, sowie Schlupflöcher, die Québec 2014 bei der Verknüpfung mit Kalifornien mitimportierte. Verknüpfung kann aber auch schwächere Systeme dazu bringen, ihre Standards an stärkere Partner anzugleichen. Die International Carbon Action Partnership, gegründet 2007, dient dem Austausch über Handelssysteme; bis 2021 waren 32 nationale und subnationale Jurisdiktionen beigetreten.

Im Vergleich zu Umweltsteuern ist der Emissionshandel eine Mengenkontrolle. Bei einer Steuer legt der Staat den Preis pro Einheit Verschmutzung fest, und der Markt bestimmt die emittierte Menge. Beim Emissionshandel legt der Staat die Höchstmenge fest, und der Markt bestimmt den Preis. Beide Ansätze setzen einen Preis auf Umweltverschmutzung und schaffen Anreize, zuerst die günstigsten Reduktionsmöglichkeiten zu nutzen.

Vom Ordnungsrecht unterscheidet sich der Emissionshandel durch größere Flexibilität. Ordnungsrecht schreibt Emissionsgrenzwerte und Einhaltungsmethoden für einzelne Verursacher vor, etwa Effizienzstandards. Dann kann ein Verursacher die Reduktion nicht auf andere übertragen, die sie günstiger erreichen könnten. Solche Maßnahmen sind deshalb meist kostspieliger; Mehrkosten werden in der Regel an Konsumenten weitergegeben.

Bewertung und Ausblick

In der Ökonomie besteht laut Artikel ein breiter wissenschaftlicher Konsens, dass Emissionshandel ein effektives und effizientes Instrument zur Reduktion von Emissionen ist. In einer Umfrage unter amerikanischen Wirtschaftswissenschaftlern stimmten um 1990 78 Prozent der Befragten der Aussage zu, dass marktwirtschaftliche Instrumente wie Steuern und Emissionszertifikate besser zur Begrenzung von Emissionen geeignet seien als ordnungsrechtliche Schadstoffobergrenzen. Positiv bewertet wurde, dass ein Ziel vorgegeben wird, aber nicht ein bestimmter Weg dorthin. So kann technischer Fortschritt in Richtung der besten Lösung entstehen.

Der deutsche Sachverständigenrat für Umweltfragen sieht den Emissionsrechtehandel als mögliches zentrales Element einer langfristigen Klimaschutzstrategie. Seine Stärke liege darin, dass ein globales Emissionsminderungsziel festgelegt werden könne, während die einzelwirtschaftliche Steuerung dem Markt überlassen bleibe. Dadurch könne das Umweltziel zu gesamtwirtschaftlich minimalen Kosten erreicht werden, was als statische Effizienz bezeichnet wird. Außerdem gebe der Emissionshandel einen dauerhaften Anreiz zu Mengenanpassungen und technischem Fortschritt, also zu dynamischer Effizienz. Kritisiert wurde jedoch die konkrete Ausgestaltung der Emissionsrechte-Allokation im Nationalen Allokationsplan I.

Es gibt auch grundsätzliche Kritik. Der Politologe Elmar Altvater bezeichnete den Emissionsrechtehandel als juristische Konstruktion, in der die Verschmutzung der Atmosphäre zu einem Recht erhoben werde. Hans-Werner Sinn unterstützt zwar die Forderung vieler Umweltökonomen nach einem weltweiten Handel mit Zertifikaten für Kohlenstoffdioxid, betont aber, dass ein solches System rasch, global abgestimmt und unter Beteiligung aller Länder eingeführt werden müsse. Eine einseitige Vorgehensweise wie die der EU könne durch Reaktionen der Angebotsseite mit der Zeit einen stärkeren komparativen Preissenkungseffekt erzeugen und sogar den weltweiten Schadstoffausstoß beschleunigen.

Für die Zukunft sieht das Fit-for-55-Paket der EU einen neuen EU-Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr vor, den EU-ETS 2. Er soll ab 2028 die Emissionen dieser beiden Sektoren erfassen. Eine spätere Verbindung von EU-ETS 1 und EU-ETS 2 ist vorgesehen. Unter dem Stichwort Personal carbon trading werden außerdem Systeme diskutiert, die Emissionen privater Verbraucher erfassen würden; sie sind jedoch nicht Teil des EU-ETS.