Kerosinsteuer

Begriff und Bedeutung

Die Kerosinsteuer ist eine Verbrauchsteuer auf Flugtreibstoff in der gewerblichen Luftfahrt. In der Europäischen Union bildet die EG-Energiesteuerrichtlinie (2003/96/EG) vom 27. Oktober 2003 die Rechtsgrundlage. Sie erlaubt den Mitgliedstaaten grundsätzlich, Turbinenkraftstoff unter anderem für kommerzielle Inlandsflüge zu besteuern. Nach der Gesetzgebung aller EU-Mitgliedstaaten war der kommerzielle Kerosinverbrauch jedoch mit Stand 2018 steuerfrei.

Kerosin ist für die Luftfahrt besonders wichtig: Große Flächenflugzeuge und fast alle Helikopter nutzen Turbinenantriebe. Der größte Teil des Personen- und Güterluftverkehrs sowie der Militärflugverkehr wird mit Kerosin betrieben. 2019 entfielen laut Statista knapp 24 % der weltweiten operativen Gesamtkosten von Airlines auf Kerosin. Dadurch haben Fluggesellschaften bereits ein eigenes wirtschaftliches Interesse an einem geringeren Verbrauch. In Deutschland sank der Kerosinverbrauch der Flugzeugflotte zwischen 1990 und 2018 von etwa 6,3 auf knapp 3,6 Liter pro Passagier und 100 km.

Umweltwirkung und Lenkungsfunktion

Bei der Verbrennung von 1 kg Kerosin entstehen laut Umweltbundesamt (UBA) etwa 3,15 kg CO₂. Außerdem werden in Reiseflughöhe besonders klimarelevante Stoffe und Effekte freigesetzt, darunter Wasserdampf, Stickoxide, Schwefeloxide, Partikel und Kondensstreifen. Diese Umwelt- und sonstigen Schäden heißen externe Kosten, weil sie nicht vollständig im Kerosinpreis enthalten sind.

Nach der Methodenkonvention des UBA von 2016 betrugen die Schäden im Personenluftverkehr bei Kontinentalflügen unter 2000 km 8,33 Euro-Cent pro Personenkilometer. Eine Infrasstudie bezifferte die Schäden bei Flügen innerhalb Deutschlands 2017 auf 12,04 ct pro Personenkilometer. Davon entfielen 56 % auf Klimaschäden, 21 % auf vor- und nachgelagerte Prozesse, 16 % auf andere Luftschadstoffe und 5 % auf Lärm. Kürzere Flüge verursachen überproportional größere Schäden. Im Güterluftverkehr lagen die reinen Umweltkosten ohne Lärmkosten 2017 bei 30 bis 60 ct pro Tonnenkilometer. Das UBA bewertete die Schäden einer im Jahr 2020 ausgestoßenen Tonne CO₂ mit 195 Euro.

Eine Kerosinsteuer soll nach dem Verursacherprinzip diese Kosten teilweise in den Treibstoffpreis einbeziehen. Das höhere Preissignal soll Anreize für weniger Verbrauch und weniger Emissionen schaffen. Eine Luftverkehrsteuer auf Flugtickets kann zwar die Nachfrage nach kürzeren oder weniger Flügen verringern, schafft aber keinen zusätzlichen Anreiz für kerosinsparende Flugzeuge. Lärm wird eher durch andere Instrumente wie nach Uhrzeit oder Flugzeugtyp gestaffelte Start- und Landegebühren erfasst.

Eine nur national oder regional geltende Steuer kann jedoch Ausweichreaktionen auslösen. Flugzeuge könnten wegen niedrigerer Preise in anderen Ländern mehr Kerosin als nötig tanken („Tankering“); das zusätzliche Gewicht erhöht den Verbrauch. Außerdem könnte sich Flugverkehr in grenznahen Regionen zu günstigeren Flughäfen verlagern. Dadurch würde die tatsächliche Steuerwirkung sinken.

Bestehende Instrumente und ihre Grenzen

Im Europäischen Wirtschaftsraum werden die CO₂-Emissionen des Luftverkehrs seit 2012 für die meisten Flüge durch den EU-Emissionshandel erfasst. Betreiber müssen entsprechende Emissionszertifikate abgeben. Für die Luftfahrt gibt es eigene Zertifikate, die European Union Aviation Allowances (EUAA), und eine eigene Obergrenze (cap), die bis 2064 linear auf Null sinken soll. Für einen Teil der Emissionen dürfen jedoch Zertifikate aus dem Markt für stationäre Anlagen, etwa Kraftwerke, verwendet werden; umgekehrt ist dies nicht möglich. Dadurch wird die Begrenzung im Luftverkehr abgeschwächt. 85 % der Zertifikate werden kostenlos zugeteilt, 12 % versteigert; die Versteigerungseinnahmen kommen dem Luftverkehr zugute. Die EUAA-Preise lagen lange bei 5 bis 10 Euro und stiegen 2018 auf über 20 Euro.

Für einen Teil der internationalen Luftverkehrsemissionen wurde das von der ICAO initiierte CORSIA-Programm entwickelt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). Die Pilotphase sollte 2021 beginnen. Für jede Tonne CO₂, die über das Niveau von 2019 hinaus zusätzlich ausgestoßen wird, muss ein Betreiber ein Offset-Zertifikat kaufen, etwa aus einem Klimaschutzprojekt. Dieses gleicht die Emissionen nur aus, wenn dadurch zusätzlich und dauerhaft dieselbe Menge an anderer Stelle vermieden oder gespeichert wird. Ziel ist ein „CO₂-neutrales Wachstum“ des erfassten Luftverkehrs. Geschätzt wurde ein Ausgleich von etwa 12 % der weltweiten CO₂-Emissionen zwischen 2020 und 2030; zu tatsächlichen Emissionsreduktionen führt CORSIA nicht.

CO₂-Neutralität ist nicht dasselbe wie Klimaneutralität. CO₂ macht wahrscheinlich etwa die Hälfte der Klimawirkung des Luftverkehrs aus. Wegen der übrigen Wirkungen nehmen bei wachsendem Luftverkehr der Strahlungsantrieb und die Erwärmung weiter zu. Die vorgesehenen Maßnahmen bringen den Luftverkehr daher nicht auf einen mit dem Zwei-Grad- oder 1,5-Grad-Ziel vereinbaren Emissionspfad.

Rechtslage in Europa

Artikel 24 des Chicagoer Abkommens vom 7. Dezember 1944 verbietet bei Flügen von einem Vertragsstaat in einen anderen die Besteuerung des Kerosins, das sich bereits an Bord eines gelandeten Flugzeugs befindet. Für das Auftanken vor dem Abflug enthält das Abkommen keine steuerliche Regelung. Zusätzlich bestehen zahlreiche bilaterale Air Services Agreements, die häufig auch die Steuerfreiheit beim Auftanken eines aus einem anderen Vertragsstaat kommenden Flugzeugs festlegen.

Das Chicagoer Abkommen verbietet weder eine Steuer auf innerstaatliche Flüge noch eine Steuer auf das Betanken bei zwischenstaatlichen Flügen. Nach Artikel 14 Buchstabe b der EG-Energiesteuerrichtlinie müssen Mitgliedstaaten Flugkraftstoff grundsätzlich steuerfrei stellen, ausgenommen private nichtgewerbliche Luftfahrt; sie dürfen die Befreiung auf Flugturbinenkraftstoff mit dem KN-Code 2710 19 21 beschränken. Die Richtlinie begründet dies mit internationalen Verpflichtungen und der Wettbewerbsfähigkeit, erlaubt aber Einschränkungen der Befreiung.

In Deutschland sind Kerosin (Jet A-1) und Flugbenzin (AvGas) nach dem Energiesteuergesetz 2006 für die gewerbsmäßige Beförderung von Personen oder Sachen energiesteuerfrei. Eine Kerosinsteuer auf innerstaatliche Flüge wäre möglich. Flüge zwischen Deutschland und anderen EU-Staaten könnten besteuert werden, wenn bilaterale Abkommen dies erlauben. Die Bundesregierung verweist bei einer rein nationalen Steuer auf erhebliche technische und verwaltungsmäßige Schwierigkeiten, weil viele Flugzeuge sowohl innerdeutsch als auch grenzüberschreitend eingesetzt werden. Die seit 2011 geltende Luftverkehrsteuer knüpft an die Flugbuchung an und ist nach Entfernung gestaffelt. Übersteigen ihre Einnahmen 2,33 Mrd. Euro, werden die Steuersätze gesenkt.

In Österreich ist für Kerosin (Jet A1) bei internationalen Flügen weder Mineralölsteuer noch Mehrwertsteuer oder eine sonstige Energiesteuer zu zahlen. 2018 wurden dort nach einer Steigerung von etwa 12 % gut 1 Milliarde Liter Kerosin getankt, überwiegend für internationale Flüge; das entsprach etwa 120 Litern pro Kopf und Jahr. Auf Grundlage der Mineralölsteuer für Eurosuper wurde die steuerliche Förderung des Luftverkehrs 2018 auf 490 Millionen Euro geschätzt. 73 % der Befragten befürworteten im Juli 2019 eine Kerosinsteuer. In Europa erhob mit Stand August 2019 nur Norwegen eine Kerosinsteuer auf gewerbliche Inlandsflüge. Die Niederlande schafften eine solche Steuer 2012 wegen „Komplikationen bei der Implementierung und einer geringen Ausbeute“ wieder ab.

Kontroverse und politische Initiativen

Befürworter einer Kerosinsteuer verweisen auf CO₂ sowie auf Stickoxide, Feinstaub, Wasserdampf und Kondensstreifen. Nach Berechnungen der Organisation atmosfair erhöhen diese weiteren Schadstoffe den Luftverkehrsschaden in der Atmosphäre um den Faktor zwei bis vier. Umwelt- und Verkehrsverbände sowie europäische Schienenverkehrsunternehmen fordern eine nationale oder europäische Abgabe, um Umweltexternalitäten einzupreisen und Wettbewerbsverzerrungen zwischen Verkehrsträgern zu verringern. Greenpeace bezifferte die Subventionierung des Schweizer Flugverkehrs durch den Verzicht auf Mineralölsteuer auf jährlich 1,7 Milliarden Franken.

Der Bundesverband der Deutschen Luftverkehrswirtschaft (BDL) warnt vor einer Verlagerung von Airlines und Drehkreuzflughäfen in Länder mit geringerer Besteuerung, besonders im Umsteigeverkehr. Er verweist auf EU-Emissionshandel, deutsche Luftverkehrsteuer und CORSIA und bezeichnet das Wachstum des europäischen Luftverkehrs als „CO₂-neutral“.

Das UBA stuft die fehlende Kerosinsteuer als umweltschädliche Subvention ein, weil sie den Anreiz für verbrauchsärmere Flugzeuge verringere. Für 2018 bezifferte es den Steuerausfall auf 8,357 Milliarden Euro, bezogen auf das gesamte im Inland abgesetzte Kerosin für den gewerblichen Luftverkehr. Der Subventionsbericht der Bundesregierung, der nur den Treibstoffverbrauch des inländischen Luftverkehrs berücksichtigt, nannte dagegen 584 Mio. € Steuermindereinnahmen. Nach Ansicht des UBA sollte eine fiskalische Kerosinsteuer zusätzlich zum EU-Emissionshandel erhoben werden und auch nicht vom Emissionshandel erfasste Umweltschäden berücksichtigen.

Vom 10. Mai 2019 bis zum 10. Mai 2021 lief eine Europäische Bürgerinitiative zur Abschaffung der Steuerbefreiung für Flugtreibstoff. Erforderlich wären insgesamt eine Million Unterstützungsbekundungen aus mindestens sieben Ländern gewesen. Tatsächlich wurden 75.301 Stimmen abgegeben; in keinem Land wurde das Mindestquorum erreicht. In Deutschland wurden 38,46 %, in Österreich 32,13 % der erforderlichen Stimmen erreicht. Im November 2019 forderten die Finanzminister von Belgien, Bulgarien, Dänemark, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden und Schweden eine EU-weite Debatte über Luftverkehrsteuern oder ähnliche Maßnahmen. Ein französischer Vorschlag für eine europaweite Flugsteuer war am 6. Juni 2019 wegen befürchteter Wettbewerbsnachteile abgelehnt worden; EU-Kommissar Frans Timmermans erklärte, er persönlich befürworte eine Kerosinsteuer.