CO2-Steuer

Begriff und Wirkungsweise

Eine CO₂-Steuer, auch Kohlenstoffsteuer (englisch: carbon tax; Oberbegriff: CO₂-Abgabe), ist eine Umweltsteuer auf die Emission von Treibhausgasen. Ihr Hauptzweck ist die Lenkungswirkung: Emissionen erhalten einen Preis. Dadurch werden klimaschädliche Produkte gegenüber klimafreundlichen teurer, und es entsteht ein Anreiz zur Emissionsreduktion. Begrenzen soll die Steuer vor allem Schäden der globalen Erwärmung und die Versauerung der Meere, also negative Externalitäten.

Die Steuer erhöht den Preis von Produkten, deren Herstellung oder Nutzung mit Treibhausgasemissionen verbunden ist. Grundsätzlich gilt: Je höher die Emissionen, desto höher der Preis. Verbraucher sollen dadurch weniger treibhausgasintensive Produkte nachfragen und emissionsärmere Alternativen bevorzugen. Unternehmen können emissionsärmere Produktionsweisen einsetzen, neue Verfahren entwickeln oder den Verbrauch emissionsintensiver Produkte senken. Wirtschaftsteilnehmer reduzieren Emissionen zunächst dort, wo dies am günstigsten möglich ist. CO₂-Steuern gehören deshalb zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten der Klimapolitik.

Bemessungsgrundlage sind meist die CO₂-Emissionen aus der Verbrennung fossiler Energieträger. Auch Methan und Lachgas können berücksichtigt werden, indem ihre Klimawirkung anhand des Treibhauspotenzials in Tonnen Kohlendioxidäquivalent (CO₂-Äquivalent) umgerechnet wird. Im Unterschied zu Energiesteuern, etwa der deutschen Stromsteuer, werden erneuerbare und nukleare Energie bei einer reinen CO₂-Steuer nicht wegen ihrer Nutzung besteuert. Die gesamte Steuerbelastung eines Energieträgers je verursachter Tonne CO₂ wird gelegentlich als implizite CO₂-Steuer bezeichnet.

Neben dem Klimaschutz kann die geringere Nutzung fossiler Energien weitere Probleme abmildern, etwa Luftverschmutzung, unsichere Versorgung mit sauberem Wasser, mangelnden Zugang zu umweltfreundlicher und bezahlbarer Elektrizität oder Probleme der Ernährungssicherheit. 95 Länder, die zusammen 85 % der energiebezogenen CO₂-Emissionen verursachen, haben sich zu Netto-Null-Emissionen verpflichtet. Im Jahr 2024 gab es weltweit 39 CO₂-Steuern.

Gestaltung einer CO₂-Steuer

Bei der Gestaltung müssen mehrere Fragen festgelegt werden:

• Die Steuerbasis kann sich am Kohlenstoffgehalt eines Energieträgers oder an der Treibhauswirkung seiner Emissionen orientieren. Dezentrale Quellen, zum Beispiel Methanemissionen aus der Landwirtschaft, sind schwer zu erfassen und können hohe Verwaltungskosten verursachen. Kohlenstoffsenken wie aufgeforstete Wälder könnten theoretisch durch eine „negative Steuer“ subventioniert werden.

• Der Steuertarif bestimmt den Geldbetrag je Bemessungseinheit, meist je Tonne CO₂-Äquivalent. Ökonomisch optimal wäre der Betrag der globalen Schäden einer zusätzlichen Tonne CO₂, die Social Cost of Carbon. Diese Kosten sind praktisch nicht annähernd bekannt. Schätzungen liegen im Mittel bei 196 US$; die Standardabweichung beträgt 322 US$. Alternativ kann sich der Tarif an einem Emissionsziel oder einem nationalen Emissionsbudget orientieren. Bereits bestehende Steuern und Subventionen müssen dabei berücksichtigt werden.

• Die Erhebung kann bei der Extraktion oder beim Import fossiler Brennstoffe oder an späteren Produktionsstufen erfolgen. Wenige, gut kontrollierbare Erhebungsstellen senken die Verwaltungskosten. Eine frühe Erhebung erfasst auch Leckagen. Werden Emissionen später durch Carbon Capture and Storage (CCS) oder CC-Usage dauerhaft gebunden, können diese vermiedenen Emissionen bei einer späteren Erhebungsstufe berücksichtigt werden. Die Erhebungsstufe beeinflusst außerdem, wie sichtbar und akzeptiert die Steuer ist.

• Grenzausgleichmechanismen können Importe belasten oder Abgaben auf Exporte erstatten, soweit dies mit dem internationalen Handelsrecht vereinbar ist. Sie sollen Wettbewerbsnachteile vermeiden, „graue Emissionen“ importierter Waren erfassen und Carbon Leakage, also die Verlagerung emissionsintensiver Produktion ins Ausland, begrenzen.

• Eine schrittweise Einführung und Erhöhung erleichtert die Anpassung der Wirtschaft. Ein zunächst niedriger Tarif mit einem glaubwürdigen Plan künftiger Erhöhungen kann Investitionen und Innovationen anregen.

Die Steuer sollte nicht isoliert gestaltet werden. Eine Verlagerung von fossilen Brennstoffen zu Biodiesel kann beispielsweise den Flächenbedarf erhöhen, Treibhausgasemissionen verursachen und Biodiversität beeinträchtigen. Außerdem kann eine bei Produzenten oder im Handel erhobene Verbrauchssteuer für Endverbraucher wenig sichtbar sein. Nudging, also Maßnahmen zur Erleichterung klimafreundlicher Entscheidungen, soll ihre Wirkung verbessern. Experimente weisen allerdings darauf hin, dass bei einer sichtbaren Steuer die Nachfrage nach klimaschädlichen Produkten weniger stark sinken kann; eine mögliche Erklärung ist moralische Lizenzierung.

Wirkungen und Einnahmenverwendung

Eine CO₂-Steuer legt den Preis für Emissionen fest, aber nicht die genaue Emissionsmenge. Ob das angestrebte Minderungsziel erreicht wird, hängt unter anderem von der Inflation, der Preiselastizität der Marktteilnehmer, technischen Innovationen und neuen Produkten mit nicht vorhergesehenen Belastungen ab. Deshalb können Anpassungen des Tarifs nötig sein; skandinavische Länder haben ihre Steuerhöhe an die Inflation gekoppelt.

Durch die geringere Verbrennung fossiler Energieträger sinken meist auch regionale Luftschadstoffe wie Rußpartikel oder Schwefeldioxid. Studien beziffern diese zusätzlichen Umweltvorteile auf zwei bis mehrere hundert US-Dollar je vermiedener Tonne CO₂. Unternehmen mit emissionsintensiver Produktion haben zunächst höhere Kosten und können bei fehlender Weitergabe an Kunden Wettbewerbsnachteile erleiden. Langfristig können Innovationen und Effizienzsteigerungen sogar Wettbewerbsvorteile schaffen (Porter-Hypothese). Die Wirkung ist jedoch schwer zu untersuchen. Studien aus den 1990er Jahren sahen Wettbewerbsnachteile eher als unbedeutend an, fanden aber Hinweise auf Verlagerungen bei Ölraffinerien, Aluminiumherstellung und Zementwerken; klare Belege für Vorteile nach der Porter-Hypothese gab es damals nicht.

Die Verteilungswirkung wird nach der Überwälzung der Steuer betrachtet. Weitergegebene Kosten erhöhen die Ausgaben der Verbraucher oder führen zu Konsumverzicht; nicht weitergegebene Kosten beeinflussen Unternehmensgewinne und Arbeitseinkommen. Insgesamt wirken CO₂-Steuern eher regressiv, weil Haushalte mit niedrigem Einkommen einen größeren Anteil für Heizung und Strom ausgeben. Einzelne Studien fanden jedoch proportionale oder leicht progressive Belastungen. Im Verkehrssektor scheint es jedenfalls in der Europäischen Union eine leicht progressive Wirkung zu geben. Auch die Vorteile besserer Luftqualität und die Verwendung der Einnahmen können unterschiedlich verteilt sein.

Die Einnahmen können aufkommensneutral zurückgegeben werden, wenn die gesamte erwartete Einnahme durch Kompensationen an die Gesellschaft zurückfließt. Möglich sind Steuer- und Abgabensenkungen, Subventionen oder eine gleiche Pro-Kopf-Rückerstattung. Letztere begünstigt Personen, die weniger CO₂ verursachen. Einnahmen können außerdem Forschung, Entwicklung und den Einsatz regenerativer Energien finanzieren oder ohne Zweckbindung in den Staatshaushalt fließen. Eine Doppelte-Dividenden-Hypothese nimmt an, dass neben dem Umwelteffekt weitere Vorteile, etwa höhere Beschäftigung im Bereich erneuerbarer Energien, entstehen können.

Internationale Umsetzung

Das erste Land mit einer CO₂-Steuer war 1990 Finnland. Bis Ende der 1990er Jahre hatten sechs europäische Staaten eine solche Steuer. Bis Ende 2019 führten 29 Staaten oder Regionen eine CO₂-Steuer ein; etwa 20 % der weltweiten Treibhausgasemissionen waren von irgendeiner CO₂-Bepreisung erfasst, etwa 5,5 % von einer CO₂-Steuer. Die Steuersätze reichten von weniger als 1 US$ je Tonne CO₂-Äquivalent in Polen und der Ukraine bis 127 US$ in Schweden. Der erfasste Emissionsanteil lag zwischen 3 % in Estland und 80 % in Singapur und Südafrika.

In der Europäischen Union ist der EU-Emissionshandel, der etwa 45 % der Emissionen erfasst, das Kerninstrument der Emissionsminderung. Zwölf EU-Staaten erhoben 2019 zusätzlich nationale CO₂-Preise; 2020 kamen die Niederlande hinzu. Besonders Heizen und Verkehr werden besteuert. Die EU-Energiesteuerrichtlinie 2003/96/EG vom 27. Oktober 2003 legt Mindeststeuersätze und Steuerbefreiungen fest, unterscheidet aber nicht grundsätzlich nach Klimaschädlichkeit. Ein Versuch, EU-weit Energiesteuern nach CO₂-Intensität auszurichten, scheiterte 2015.

In Deutschland gibt es keine CO₂-Steuer. Seit 2021 besteht für Brennstoffe im Verkehrs- und Gebäudesektor ein Brennstoffemissionshandel. Zertifikate wurden bis 2025 zu Festpreisen verkauft: 25 Euro je Tonne CO₂ im Jahr 2021, schrittweise 45 Euro im Jahr 2024. Ab 2026 soll die Versteigerung innerhalb eines Preiskorridors beginnen. Österreich besitzt seit 1. Oktober 2022 ebenfalls einen nationalen Zertifikatehandel für Energieträger wie Benzin, Diesel, Erdgas und Kohle.

Frankreich erhob 2014 zunächst 7 Euro je Tonne CO₂ als proportionalen Klima-Energiebeitrag; 2015 waren 14,50 Euro und 2016 22 Euro vorgesehen. Seit 2018 betrug der Satz 44,60 Euro. Weitere Erhöhungen wurden nach Protesten der Gelbwestenbewegung abgesagt. Schweden führte die Steuer 1991 ein; der Tarif stieg von 25 Euro auf 118 Euro je Tonne im Jahr 2022. Zwischen 1990 und 2008 sanken die Treibhausgasemissionen um knapp 12 %, wobei der Anteil der CO₂-Steuer schwer von anderen Instrumenten zu trennen ist. Schätzungen zur Wirkung lagen bei 0,2 % bis 3,5 %.

Australien führte 2012 eine Steuer von zunächst 23 AU$ je Tonne CO₂ ein, die jährlich um 2,5 % steigen sollte. Mehr als 50 % der Einnahmen sollten Haushalte und besonders betroffene Unternehmen entlasten. Die Steuer wurde im Juli 2014 abgeschafft. British Columbia führte 2008 10 Can$ je Tonne CO₂-Äquivalent ein; der Satz stieg bis 2021 auf 45 Can$. Der Pro-Kopf-Verbrauch fossiler Brennstoffe sank dort nach fünf Jahren um 17,4 %, während er im übrigen Kanada um 1,5 % stieg. Neuere Studien schätzen die Emissionsminderung auf 5 %–10 % oder finden keine eindeutigen Belege. Mexiko besteuert seit 2014 fossile Brennstoffe; der Satz liegt je nach Brennstoff bei 1 bis 4 US$ je Tonne und umfasst etwa 40 % der mexikanischen CO₂-Emissionen. In der Schweiz beträgt die CO₂-Abgabe auf Brennstoffe 120 CHF je Tonne; ein größerer Teil der Einnahmen wird über Krankenkassenprämien an Bürger und Unternehmen zurückverteilt. Ein CO₂-Gesetz mit einer Erhöhung der Abgabe wurde am 13. Juni 2021 per Volksmehr abgelehnt.

Vergleich mit anderen Klimainstrumenten

Auflagen und Verbote regulieren Emissionsquellen direkt, etwa durch Abgasnormen, Tempolimits oder zeitliche und räumliche Fahrverbote. Abgasnormen können Fahrzeugherstellern konkrete CO₂-Grenzwerte vorschreiben. Eine CO₂-Steuer lässt den Marktakteuren dagegen offen, an welcher Stelle sie Emissionen zu gleichen oder geringeren Kosten vermindern. Deshalb werden bei ihr niedrigere Vermeidungskosten erwartet.

Der Emissionshandel ist ebenfalls ein marktwirtschaftliches Klimainstrument. Der Staat gibt eine bestimmte Menge handelbarer Emissionszertifikate aus oder versteigert sie. Die Emissionshöchstmenge ist dann festgelegt, während der Preis schwankt; dies ist ein mengenbasierter Ansatz. Bei der CO₂-Steuer wird dagegen der Preis festgelegt, während die Emissionsmenge schwanken kann; sie ist ein pre isbasierter Ansatz. Bei der Steuer kennen Unternehmen ihre Kosten vergleichsweise gut, beim Emissionshandel ist die ökologische Treffsicherheit durch die bekannte Höchstmenge höher.

Kurzfristig kann eine nicht optimal festgelegte Steuer volkswirtschaftlich weniger schaden als eine nicht optimal festgelegte Emissionsmenge, weil die Schäden zunächst wahrscheinlich langsam, die Vermeidungskosten aber stark mit der Emissionsmenge steigen. Langfristig könnten durch Innovationen die Vermeidungskosten langsamer steigen, während die Schäden überproportional zunehmen; dann kann eine festgelegte, handelbare Emissionsmenge dem volkswirtschaftlichen Optimum näherkommen. Internationaler Emissionshandel, etwa nach dem Kyoto-Protokoll, kann nationale Instrumente wie CO₂-Steuern ergänzen.