Ökosteuer (Deutschland)

Begriff und Ziel

Die Ökosteuer in Deutschland bezeichnet eine Reihe steuerpolitischer Maßnahmen, die mit dem „Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform“ beschlossen wurden. Im allgemeinen Sprachgebrauch meint der Begriff vor allem Steuern auf den Verbrauch von Energie. Abgesehen von der Stromsteuer wurde dabei keine völlig neue Steuer eingeführt; bestehende Steuergesetze wurden so verändert, dass sie eine Lenkungswirkung zugunsten des Umweltschutzes entfalten sollten.

Die Grundidee ist: Wer Energie verbraucht oder umweltschädlich handelt, soll stärker belastet werden. Gleichzeitig sollen effizientere oder emissionsärmere Techniken begünstigt werden. Dadurch sollen externe Kosten internalisiert werden. Externe Kosten sind Schäden, die nicht direkt im Marktpreis enthalten sind, zum Beispiel Folgekosten der globalen Erwärmung oder Gesundheitsschäden durch die Verbrennung fossiler Energieträger. Ziel ist eine größere „Kostenwahrheit“.

Das Konzept der Ökosteuern, auch Umweltsteuern genannt, wurde Anfang der 1980er-Jahre vom Schweizer Ökonomen Hans Christoph Binswanger entwickelt. Es verbindet zwei Ansätze: die Besteuerung des knappen Gutes Energie zur Steigerung der Energieeffizienz und die Verbreiterung der Finanzierungsbasis der sozialen Sicherung. Ökosteuern gelten als Instrument einer Ökosozialen Marktwirtschaft, die Umweltschutz mit marktwirtschaftlichen Mitteln durchsetzen will.

Grundgedanke der Reform

Die ökologische Steuerreform sollte ökologisch schädliche Subventionen abbauen und zugleich umweltorientierte Abgaben einführen. Damit wurden mehrere Ziele verbunden: Die Umwelt sollte durch geringeren Ressourcenverbrauch geschont werden, Arbeit sollte weniger stark besteuert werden, mehr Beschäftigung sollte entstehen, die sozialen Sicherungssysteme sollten gestärkt werden, Rohstoffimporte und Importkosten sollten sinken, und dadurch sollte auch ein Beitrag zur internationalen Friedenssicherung geleistet werden.

Für das Jahr 2013 wurden umweltschädliche Subventionen in Deutschland je nach Definition sehr unterschiedlich beziffert: etwa 400 Mrd. Euro, wenn externe Kosten einbezogen werden, oder 48 Mrd. Euro bei direkter Subventionsrechnung ohne daraus entstehende Umweltschäden.

Die Reform beruht auf der Kritik, dass das bisherige Steuerrecht ökologische Kriterien nur unzureichend berücksichtige und dadurch unbeabsichtigt schädliche Wirkungen hervorrufe. Als Beispiel nennt der Artikel die frühere Orientierung der Kraftfahrzeugsteuer allein an der Hubraumgröße; inzwischen richtet sie sich überwiegend danach, wie gut ein Fahrzeug seine Abgase filtert.

Ein Vorteil steuerlicher Umweltpolitik gegenüber gesetzlichen Verpflichtungen ist, dass Einzelne grundsätzlich frei entscheiden können, wie sie reagieren. Außerdem entsteht weniger Kontrollaufwand. Eine wichtige theoretische Idee ist die „doppelte Dividende“: Die Besteuerung soll einerseits externe Effekte wie Umweltverschmutzung einpreisen und andererseits Steuereinnahmen erzeugen. Parallel zur stärkeren Besteuerung umweltschädlichen Verhaltens sollen gesellschaftlich erwünschte Arbeitsplätze weniger belastet werden.

Gesetze und Einnahmen

In Deutschland wurden seit 1999 mehrere Gesetze zur „Ökologisierung des Steuerrechts“ erlassen. Das Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 24. März 1999 führte als neue Verbrauchsteuer die Stromsteuer ein. Strom aus regenerativen Energieträgern ist davon befreit, wenn er aus Netzen entnommen wird, die ausschließlich mit solchen Energieträgern gespeist werden. Für industrielle Großverbraucher wurde die Steuer im Interesse der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ermäßigt.

Die Mineralölsteuer wurde nach ökologischen Kriterien gestaffelt. Bestimmte Verwendungszwecke wurden begünstigt, andere verteuert, zum Beispiel verbleite oder schwefelreiche Kraftstoffe. Von 1999 bis 2003 wurde die Steuer in Schritten von 6 Pf mehrfach erhöht. Unternehmen des produzierenden Gewerbes waren von der Erhöhung der Mineralölsteuer befreit; Strom erhielten diese Betriebe zu einem um 40 % ermäßigten Steuersatz.

Das Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform vom 16. Dezember 1999 brachte unter anderem eine befristete Mineralölsteuerbefreiung für Gas- und Dampfturbinenkraftwerke mit hohem Wirkungsgrad. Das Gesetz zur Fortentwicklung der ökologischen Steuerreform vom 23. Dezember 2002 enthielt eine weitere, nach Umweltauswirkungen gestaffelte Erhöhung der Mineralölsteuer.

Der Anteil aller umweltrelevanten Steuern lag 2014 in Deutschland bei 4,9 % aller Steuereinnahmen, etwa 57 Mrd. Euro. Dazu zählen Energie-, Strom-, Kraftfahrzeug-, Luftverkehrs- und Kernbrennstoffsteuer. Steuern und Abgaben auf Kapital hatten 12,4 %, solche auf Arbeit 63,4 %. Nach Angaben des EU-Statistikamtes lag die deutsche Belastung mit Umweltsteuern 2012 bei 2,2 % des BIP und damit leicht unter dem EU-Durchschnitt von 2,8 %.

Verwendung und Beispiele

Die Einnahmen aus der deutschen Ökosteuer fließen in den allgemeinen Haushalt. Eine feste Zweckbindung, etwa für die Rentenversicherung oder die Förderung erneuerbarer Energien, gibt es nicht. Die Einnahmen stiegen von 4.300 Mio. Euro im Jahr 1999 auf 18.700 Mio. Euro im Jahr 2003. Danach lagen sie leicht niedriger: 18.100 Mio. Euro 2004, 17.800 Mio. Euro 2005, 17.600 Mio. Euro 2006, 17.500 Mio. Euro 2007, 17.400 Mio. Euro 2008 und 17.500 Mio. Euro 2009.

Ein Sonderfall ist der Luftverkehr. Obwohl Flugzeuge unter bestimmten Gesichtspunkten hohe spezifische Umweltbelastungen verursachen, ist der Luftverkehr von der Ökosteuer befreit. Als Gründe werden genannt: Der Flugverkehr finanziere angeblich selbst alle Wegkosten, deutsche Fluggesellschaften sollten keinen Standortnachteil bekommen, und internationale Abkommen müssten respektiert werden. Kritiker sehen darin eine mangelnde Verursachungsgerechtigkeit und eine Wettbewerbsverzerrung gegenüber Verkehrsmitteln zu Land wie Bus und Bahn. Seit dem 1. Januar 2011 wird auf gewerbliche Personenbeförderung die Luftverkehrsabgabe erhoben; seit Mai 2024 ist sie auf ein Gesamtsteuervolumen von ca. 2,33 Milliarden Euro begrenzt. Dem standen laut Umweltbundesamt 2018 Steuerbefreiungen von über 12 Milliarden Euro gegenüber.

In grenznahen Gebieten kann die Ökosteuer Tanktourismus fördern, weil Autofahrer in Nachbarländern tanken. Auf deutscher Seite wurden deshalb Tankstellen geschlossen, Sonderregelungen für Grenzregionen scheiterten jedoch. Zugleich zeigt der Artikel, dass Tankstellen in Grenznähe teilweise vom Shop-Geschäft und von Geschäftskunden profitieren können. Eine Stichprobe vom 3. Dezember 2022 nennt für Super E5 in Trier und Konz 1,879 Euro pro Liter, während der Bundesdurchschnitt 1,823 Euro pro Liter betrug und der Durchschnittspreis im nahen Luxemburg am 2. Dezember 2022 bei 1,54 Euro pro Liter lag.

Kritik und Probleme

Die Kritik an der deutschen Ökosteuer betrifft vor allem ihre Lenkungswirkung, Zweckbindung, Effizienz und soziale Gerechtigkeit. Der Artikel weist darauf hin, dass der Abschnitt zu Problemen nicht hinreichend belegt ist. Nach Ansicht von Kritikern habe die Ökosteuer nur in begrenzten Bereichen deutlich zu Investitionen in umweltverträgliche Technologien geführt, etwa durch höhere Nachfrage nach verbrauchsarmen Pkw. Weitreichende Ausnahmen für energieintensive Industriezweige verhinderten zwar Kostensteigerungen, böten aber zugleich wenig Anreiz für Modernisierung oder technische Neuentwicklung.

Problematisch wird auch gesehen, dass die Steuer politisch mit der Senkung von Sozialversicherungsbeiträgen verbunden wurde. Wenn die ökologische Lenkungswirkung erfolgreich ist, sinkt das Steueraufkommen, während der Finanzbedarf der Sozialversicherungen tendenziell steigt. Deshalb kann dieser Finanzbedarf nicht dauerhaft aus diesem Teil des Steueraufkommens gedeckt werden.

Aus Sicht der Umweltökonomie ist eine Steuer effizient, wenn die Grenzvermeidungskosten bei allen Schadstoffquellen gleich sind. Grenzvermeidungskosten sind die zusätzlichen Kosten, um eine weitere Einheit eines Schadstoffes zu vermeiden. Das ist nur bei einem einheitlichen Steuersatz für alle Schadstoffquellen gegeben, wie es bei einer CO2-Steuer in der Regel der Fall ist. In der Realität werden gleiche oder ähnliche Stoffe je nach Verwendung unterschiedlich besteuert: Land- und Forstwirte erhalten etwa eine Steuerermäßigung auf Agrardiesel, und leichtes Heizöl und Diesel unterliegen unterschiedlichen Steuersätzen. Das führt laut Artikel zu Ineffizienz.

Auch die soziale Gerechtigkeit ist umstritten. Indirekte Steuern können degressiv wirken: Menschen mit kleinen Einkommen geben dann möglicherweise einen größeren Anteil ihres Einkommens für solche Steuern aus als Menschen mit hohen Einkommen. Als mögliche Ausgleiche nennt der Artikel Subventionen für Energiebezug, höhere Sozialtransfers oder progressive Einkommensteuern sowie eine pauschale Pro-Kopf-Rückzahlung ähnlich wie in der Schweiz.

Rechtliche Einordnung und Entropiesteuer

Das Bundesverfassungsgericht überprüfte einzelne Ausnahmeregelungen der Ökosteuer. Am 20. April 2004 stellte der erste Senat die Rechtmäßigkeit einzelner Ausnahmetatbestände fest. Speditionen und Kühlhausbetreiber hatten gegen Regelungen des Stromsteuergesetzes und des Mineralölsteuergesetzes Verfassungsbeschwerden eingelegt, blieben damit aber erfolglos.

Der Artikel beschreibt die Ökosteuer außerdem als mögliche „Entropiesteuer“. Gemeint sind Steuern auf Energieträger wie Benzin, Diesel oder Kerosin. Deren Verbrauch belastet die Umwelt und emittiert Kohlenstoffdioxid (CO2), das in der Erdatmosphäre bleibt und ein bedeutender Faktor der globalen Erwärmung ist. Wenn durch einen Vorsteuerabzug, ähnlich wie bei der Umsatzsteuer, nur der Endverbraucher die Steuerlast trägt, ist die Ökosteuer eine Steuer auf Energieverbrauch. Da Energieverbrauch die Entropie erhöht und damit die gemeinsam genutzte Umwelt belastet, wird nach dem Verursacherprinzip Umweltbelastung besteuert.