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Volkssouveränität
Das Prinzip der Volkssouveränität bestimmt das Volk zum souveränen Träger der Staatsgewalt. Die Verfassung als politisch-rechtliche Grundlage eines Staates …
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Grundprinzip und Bedeutung
Volkssouveränität bedeutet, dass das Volk der souveräne Träger der Staatsgewalt ist. Die Verfassung als politisch-rechtliche Grundlage eines Staates beruht danach auf der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes. Nicht ein absoluter Monarch, sondern das Volk in seiner Gesamtheit steht einzig über der Verfassung. Das Prinzip ist damit der Gegenbegriff zum monarchischen Prinzip.
Im 19. und 20. Jahrhundert wurde Volkssouveränität vor allem als verfassunggebende, konstituierende Gewalt (pouvoir constituant) und als demokratische Legitimation des Staates verstanden. Sie gilt als grundlegendes Prinzip demokratischer politischer Herrschaft. Die Frage, wer innerhalb des Volkes die Verfassung erlassen soll und ob tatsächlich das Volk oder eine andere Herrschaftsinstitution der wahre Souverän ist, blieb dabei umstritten.
Entwicklung des Gedankens
Eine frühe Forderung nach der Souveränität des Volkes findet sich in der Schrift Defensor pacis („Verteidiger des Friedens“) von Marsilius von Padua, die 1324 fertiggestellt wurde. Systematisch entwickelte Jean-Jacques Rousseau die Idee 1762 in Vom Gesellschaftsvertrag oder Prinzipien des Staatsrechtes (Du contrat social ou Principes du droit politique).
Rousseaus Verständnis unterschied sich von dem Hugo Grotius’. Nach Grotius kann das Volk seine Souveränität einer Person in beliebigem Umfang übertragen. Nach Rousseau besitzt das Volk dagegen eine unteilbare und unveräußerliche Souveränität. Es kann sie einem Herrscher durch den Gesellschaftsvertrag nur zur Ausübung überlassen. Diese Vorstellung lieferte eine theoretische Grundlage für Revolutionen gegen souveräne Herrscher. In Deutschland wurde der Begriff unter anderem vom Kameralisten und Staatstheoretiker Johann Heinrich Gottlob von Justi aufgegriffen.
Erst nach dem Übergang von der ständischen zur bürgerlichen Gesellschaft konnte in Deutschland 1919 mit der Weimarer Reichsverfassung erstmals eine Verfassung auf Grundlage der Volkssouveränität erlassen werden. In der Schweiz war dies bereits 1848 mit der Abstimmung über die neue Bundesverfassung der Fall. Zunächst hatte der Begriff vor allem eine völkerrechtliche Bedeutung; später verlagerte sich die Auseinandersetzung in die Innenpolitik. Formulierungen wie „Alle Macht kommt vom Volke“ brachten das Prinzip auch in neueren Verfassungen Osteuropas zum Ausdruck.
Rechtslage in Deutschland
Im deutschen Verfassungsrecht ist die Volkssouveränität Bestandteil des Demokratieprinzips und ein verfassungsrechtliches Staatsformmerkmal der Bundesrepublik Deutschland. Sie ist in Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz (GG) geregelt:
„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“
Das Volk ist dabei das Staatsvolk im Sinne der Drei-Elemente-Lehre. Dazu gehört jeder, der im Sinne von Art. 116 GG die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Ausländer haben grundsätzlich keinen Anspruch, an der Ausübung der Staatsgewalt, insbesondere an Wahlen und Abstimmungen auf Bundesebene, teilzunehmen. Ein Ausländerwahlrecht auf Bundes- oder Landesebene ist nach der dargestellten Rechtslage unzulässig. Eine Ausnahme gilt für Wahlen in Kreisen und Gemeinden: Unionsbürger, also Angehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union (EU), sind nach Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG aktiv und passiv wahlberechtigt.
Das Staatsvolk übt die Staatsgewalt unmittelbar durch Wahlen und Abstimmungen aus. Abstimmungen sind im Grundgesetz abschließend vorgesehen: bei Neugliederungen des Bundesgebietes nach Art. 29 und Art. 118 GG sowie beim Beschluss einer neuen Verfassung nach Art. 146 GG. Weitere konstitutive Volksabstimmungen oder Volksentscheide könnten nur durch eine Verfassungsänderung, nicht durch ein einfaches Gesetz eingeführt werden.
Außerhalb von Wahlen und Abstimmungen übt das Volk die Staatsgewalt ausschließlich mittelbar durch die Organe der Gesetzgebung (Legislative), der Verwaltung (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) aus. Deutschland ist daher im Wesentlichen eine rein repräsentative Demokratie.
Rechtssouveränität und Grenzen demokratischer Herrschaft
Aus rechtspositivistischer Sicht ist im geltenden deutschen Verfassungsrecht kein deutsches Recht dem Zugriff des Volkes als Souverän entzogen. Das Volk übt seine Staatsgewalt aus, indem es Recht setzt und vollzieht. Recht ist danach nicht Voraussetzung und Grenze der Volkssouveränität, sondern Ausdruck, Folge und Medium dieser Souveränität. Im Prinzip könnte das Volk daher sogar durch eine Neuschaffung der Verfassung Zwangsarbeit erlauben, Eigentum abschaffen oder die Unverletzlichkeit der Wohnung aufheben. Übergeordnete Rechtssätze, an die der Souverän rechtlich absolut gebunden wäre, gibt es in dieser Sicht nicht. Werte wie die Unantastbarkeit der Menschenwürde oder die freie Meinungsäußerung könnte das Volk aus moralischen oder ethischen Gründen beachten, rechtlich verpflichtet wäre es dazu jedoch nicht.
Eine am Naturrecht orientierte Rechtsphilosophie stellt dagegen die Rechtssouveränität der Volkssouveränität voran. Bestimmte Rechtsgrundsätze, insbesondere Menschenrechte, dürften danach als Grundlage des politischen Lebens nicht verletzt werden. Demokratie bedeute nicht die Durchsetzung des Willkürwillens einer Mehrheit, sondern die Achtung der Rechte Einzelner sowie gesellschaftlicher Minderheiten und Gruppen durch die demokratisch qualifizierte Mehrheit.
Verschiedene Initiativen verstehen Volkssouveränität noch weitergehend. Sie lehnen die repräsentative Demokratie als grundsätzlich „undemokratisch“ ab und akzeptieren nur direkte Demokratie als demokratisch. Übergeordnete staatliche oder staatsähnliche Ebenen wie eine Bundesstaatsebene oder die EU-Ebene sowie innerstaatliche, weisungsbefugte Institutionen wie Parlamente, Verfassungsgerichte, Regierungen und Verwaltungen werden in dieser Sicht abgelehnt.
Otfried Höffe betont zugleich Grenzen demokratischer Mitwirkung: „Eine Demokratie, die selbst für die grundlegenden Menschenrechte Mehrheiten zuläßt, verletzt ihre Legitimität.“ Legitimität müsse sowohl vom Menschen ausgehen (Prinzip Volkssouveränität) als auch den Menschen zugutekommen (Prinzip Menschenrechte). Nach dieser Auffassung muss zumindest eine Verfassungsänderung unmittelbar vom Volk ausgehen. Wenn eine Volksvertretung ohne Volksentscheid grundlegende Menschenrechte ändern dürfte, wäre die demokratische Legitimität schwer verletzt.
