Konstitutionelle Monarchie

Begriff und Abgrenzung

Eine konstitutionelle Monarchie ist eine Monarchie, in der eine Verfassung die Macht des Monarchen regelt und beschränkt. Sie unterscheidet sich von der absoluten Monarchie, in der der Monarch unbeschränkte Macht besitzt. Im weiteren, besonders englischsprachigen Verständnis bedeutet constitutional oder limited monarchy jede durch eine Verfassung begrenzte Monarchie.

Im engeren, in der deutschsprachigen Literatur üblichen Sinn besitzt der Monarch noch politischen Gestaltungsspielraum und Einfluss auf die Regierungsbildung, teilt die Macht aber mit dem Parlament. Davon ist die parlamentarische Monarchie zu unterscheiden: Dort erfüllt der Monarch meist vor allem repräsentative Aufgaben. Die Grenzen sind nicht immer eindeutig. Auch unter derselben Verfassung konnte zeitweise der Monarch und zeitweise das Parlament stärker sein; Rückkehr zum Absolutismus war ebenfalls möglich.

Eine Verfassung allein garantiert keine wirksame Begrenzung: Großbritannien hat kein einheitliches Verfassungsdokument, während heutige absolute Monarchien zwar Verfassungen besitzen, diese dem Monarchen aber uneingeschränkte Macht geben können. Parlamentarische Regierung kann auch ohne ausdrückliche Verfassungsregel entstehen, wenn eine Volksvertretung etwa den Staatshaushalt verweigert, bis der Monarch Minister mit parlamentarischem Vertrauen ernennt. Ist ein Misstrauensvotum verfassungsrechtlich vorgesehen, muss der Monarch einen abgelehnten Minister entlassen und ernennt deshalb normalerweise nur Minister mit Mehrheit in der Volksvertretung.

Entstehung und Entwicklung

Vorformen der Herrschaftskontrolle gab es schon in Antike und Mittelalter. In Athen entstand nach der Beseitigung des Königtums schließlich die attische Demokratie ohne gekröntes Staatsoberhaupt. Der römische Senat bestimmte die Politik bis zur Zeit des Augustus wesentlich mit, verlor im Kaiserreich aber zunehmend Macht. Im Heiligen Römischen Reich entwickelte sich seit dem 12. Jahrhundert aus Hoftagen der Reichstag; seit 1495 war er eine feste Institution und ein Gegengewicht zur kaiserlichen Zentralgewalt. Die französischen Generalstände, erstmals 1302 von König Philipp IV. einberufen, vertraten Klerus, Adel und Dritten Stand, blieben gegenüber dem König aber begrenzt einflussreich.

Wichtige englische Grundlagen waren die Magna Carta vom 15. Juni 1215, die König Johann Ohneland unter Druck des Adels unterzeichnete, und die Bill of Rights von 1689. Die Magna Carta sicherte dem Adel politische Freiheiten und der Kirche Unabhängigkeit von der Krone; im 17. Jahrhundert gewann sie im Konflikt zwischen Krone und Parlament erneut Bedeutung. Die Bill of Rights ersetzte sie weitgehend als grundlegendes Verfassungsdokument.

Als erste moderne Verfassung Europas im Sinne der Aufklärung gilt die Verfassung von Polen-Litauen vom 3. Mai 1791; sie etablierte die erste konstitutionelle Monarchie. Die französische Verfassung vom 3. September 1791 wandelte Frankreich ebenfalls von einer absolutistischen in eine konstitutionelle Monarchie um, die nur etwa ein Jahr bestand. Die Charte constitutionnelle von 1814 wurde Grundlage des restaurierten französischen Königreichs; Benjamin Constant prägte den Ausdruck monarchie constitutionelle.

Verfassungen entstanden häufig nach verlorenen Kriegen oder Revolutionen. Sie sollten in der Finanzpolitik den Steuerzahlenden Mitsprache geben, neu angeschlossene Gebiete integrieren und die Souveränität eines Staates betonen. Der Konstitutionalismus gehörte damit zur Staats- und Nationsbildung sowie zur Demokratisierung. Im 19. Jahrhundert war die konstitutionelle Monarchie in Europa weit verbreitet. Viele Staaten entwickelten sich später zu parlamentarischen Monarchien; im 20. Jahrhundert wurde das demokratische Prinzip so stark, dass Monarchen meist repräsentative Aufgaben behielten oder durch gewählte Präsidenten ersetzt wurden. Wo demokratische Kontrolle nicht anerkannt wurde, konnte sich auch ein autoritäres Regime entwickeln.

Monarch, Regierung und Minister

Die konstitutionelle Monarchie beruht im Kern auf einem Dualismus: Gesetze und Staatshaushalt kommen nur zustande, wenn Monarch und Volksvertretung zustimmen. Ohne beides kann die Regierung nicht wirksam handeln. Die Liberalen der Frankfurter Nationalversammlung von 1848/1849 wollten deshalb einen starken Monarchen als Gegengewicht zur Volksvertretung. Der Dualismus konnte dauerhaft bestehen, scheiterte aber leicht, wenn ein Monarch ihn nicht akzeptierte.

Das monarchische Prinzip erklärte die Stellung des Herrschers traditionell durch Dynastie und Gottesgnadentum. Nach Max Weber konnte Monarchie außerdem rational begründet werden, etwa als Funktion innerhalb einer Verfassung, als Vermittlung zwischen Gruppen oder als Schutz der Oberschicht gegen soziale Forderungen. Eine dritte Form ist charismatische Herrschaft: In Krisen versprach ein Führer Lösungen und konnte sich durch Plebiszite pseudo-demokratisch legitimieren. Als Beispiele nennt der Artikel Napoleon I. und Napoleon III. In Großbritannien setzte sich während der Regierungszeit Victorias von 1837 bis 1901 das Prinzip durch: Die Krone herrscht, aber regiert nicht.

Minister waren ursprünglich persönliche Diener des Monarchen. Ihre Eigenständigkeit beruhte auf der Ministerverantwortlichkeit. Der Monarch blieb als ständiger und unverantwortlicher Teil der Regierung grundsätzlich nicht absetzbar; Minister waren auswechselbar und verantwortlich. Ein Befehl oder eine Verordnung des Monarchen wurde erst durch die Gegenzeichnung eines Ministers, das Contraseign, wirksam. Der Minister übernahm dadurch die Verantwortung und konnte bei Gesetzes- oder Verfassungsverstoß gerichtlich verfolgt werden. Lehnte er eine Handlung ab, konnte er die Gegenzeichnung verweigern.

Zu unterscheiden sind juristische beziehungsweise strafrechtliche Verantwortung und politische beziehungsweise parlamentarische Verantwortung. Politische Verantwortung bedeutet, dass die Volksvertretung einen Minister de facto oder de iure wegen seiner Politik stürzen kann. Verfassungen regelten oft nur unklar, wem Minister wofür verantwortlich waren. Ministerverantwortlichkeit war für die Entstehung des Parlamentarismus weder zwingend notwendig noch ausreichend.

Volksvertretung und Wahlrecht

Moderne Repräsentativverfassungen um 1800 sahen eine Volksvertretung vor, deren Abgeordnete vom Volk gewählt wurden und nicht mehr nur ständische Gruppen wie Adel oder Berufsstände vertraten. Dennoch waren diese Parlamente noch nicht vollständig demokratisch. Große und mittlere Staaten hatten meist zwei Kammern: ein vom Volk gewähltes Unterhaus und ein Oberhaus.

Das Oberhaus sollte ständische Elemente und adlige Vorrechte bewahren sowie königstreue Konservative stärken. Seine Mitglieder konnten vom König ernannt, durch Berufsorganisationen, Universitäten oder Kirchen entsandt, von reichen Grundbesitzern gewählt oder als Angehörige des Hochadels kraft Geburt Mitglieder sein. Das Unterhaus wurde zwar gewählt, doch das Wahlrecht war stark eingeschränkt. Beim Zensuswahlrecht waren nur Personen mit einer Mindeststeuerleistung wahlberechtigt. Beim Dreiklassenwahlrecht durften zwar alle Bürger wählen, Stimmen reicher Bürger wogen aber stärker. Teilweise erhielten Reiche, Ältere oder Akademiker Zusatzstimmen. Allgemeines und gleiches Wahlrecht war selten; wählen durften nur Männer, und Altersgrenzen von 25 oder 30 Jahren schlossen weitere Personen aus.

Auch in Gesetzgebung und Haushalt galt der Dualismus: Monarch und Volksvertretung mussten jeweils zustimmen. Besonders Außenpolitik und Militär waren oft dem Monarchen vorbehalten und daher schwer parlamentarisch zu kontrollieren.

Europäische und deutsche Entwicklung

Frankreich wurde zum wichtigen Verfassungsleitbild, weil es früh viele Verfassungen schuf und sie durch Eroberungskriege verbreitete. Die französische konstitutionelle Monarchie endete 1792, 1814 und 1848; 1830 wurde der Monarch abgesetzt, die Monarchie aber beibehalten. Ludwig XVI. akzeptierte die Verfassung von 1791 innerlich nicht; am 21. September 1792 wurde die Republik ausgerufen, am 21. Januar 1793 wurde er guillotiniert. Als Gründe für das Scheitern monarchischer Ordnungen nennt der Artikel den Ausschluss breiter Bevölkerungsschichten vom Wahlrecht, Wirtschaftskrisen 1830 und 1848 sowie Kriegsniederlagen 1814 und 1870.

Die niederländische Monarchie entstand 1814/1815. In den 1860er-Jahren setzte sich Parlamentarismus politisch durch, 1918 wurde das Wahlrecht demokratisiert. Obwohl die Verfassung von 1815 bis heute keinen zwingenden Rücktritt eines Ministers nach einem Misstrauensvotum nennt, wäre sein Verbleib im Amt praktisch kaum denkbar.

In deutschen Staaten entstanden erste moderne Verfassungen in französischen Satellitenstaaten wie dem Königreich Westphalen von 1807. Ob dies bloßer „Scheinkonstitutionalismus“ oder eine zumindest begrenzt wirksame Verfassungsordnung war, ist umstritten. Der eigentliche deutsche Konstitutionalismus begann nach der Napoleon-Zeit in Süddeutschland, etwa Bayern 1818. Der Versuch von 1848/1849, ein Deutsches Reich als konstitutionelle Monarchie zu errichten, wurde gewaltsam niedergeschlagen. Das Deutsche Reich von 1871 war dann konstitutionelle Monarchie. Seit Oktober 1917 waren Regierungen de facto, seit den Oktoberreformen im Oktober 1918 auch verfassungsrechtlich vom Vertrauen des Reichstags abhängig. Die Novemberrevolution beendete kurz darauf die konstitutionelle Monarchie in ganz Deutschland.

Einen eindeutigen deutschen Sonderweg verneint die dargestellte Einordnung weitgehend: Frankreich, Niederlande und Süddeutschland standen ab 1814/1815 auf ähnlichem Niveau, und Preußen hatte teils ein bedeutenderes Parlament als Frankreich unter Napoleon III. Deutschland unterschied sich vor allem durch seinen Föderalismus, den sonst unter den konstitutionellen Monarchien nur Österreich kannte.