Parlamentarische Versammlung des Europarates

Grundlagen und Bedeutung

Die Parlamentarische Versammlung des Europarates, bis 1974 Beratende Versammlung des Europarates, ist eines der zwei im Statut des Europarates verankerten Organe. Sie hat ihren Sitz im Europapalast in Straßburg und trat 1949 erstmals zusammen. Sie war nach dem Zweiten Weltkrieg das erste parlamentarische Gremium auf europäischer Ebene. In ihr arbeiten Vertreter von 46 nationalen Parlamenten des europäischen Kontinents zusammen.

Die Versammlung ist kein direkt gewähltes Parlament. Ihre Mitglieder werden aus den nationalen Parlamenten entsandt. Dadurch verbindet sie die Parlamente der Mitgliedstaaten miteinander und schafft einen Rahmen für politischen Austausch über Demokratie, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und andere Aufgaben des Europarates. Aktuell werden 591 Abgeordnete genannt; zugleich zählt die Zusammensetzung 306 Mitglieder und 306 Stellvertreter. Vorsitzende ist Petra Bayr aus Österreich.

Aufgaben und Arbeitsweise

Zu den statutarischen Rechten der Parlamentarischen Versammlung gehören wichtige Wahlen im Europarat: Sie wählt den Generalsekretär und den stellvertretenden Generalsekretär des Europarats, den Menschenrechtskommissar des Europarats sowie die Richter des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Neue Mitgliedstaaten können außerdem nur aufgenommen werden, wenn die Versammlung vorher positiv votiert hat.

Ihre wichtigste politische Aufgabe ist der Dialog zwischen Parlamentariern der Mitgliedstaaten sowie mit Beobachter-Delegationen. Die von ihr verabschiedeten Texte sind Orientierungshilfen für das Ministerkomitee des Europarats sowie für nationale Regierungen und Parlamente. Initiativen der Versammlung führten auch zu internationalen Verträgen und anderen Rechtsinstrumenten. Besonders bekannt ist die Europäische Menschenrechtskonvention, die 1950 verabschiedet wurde. Entwürfe für Konventionen werden der Versammlung vor ihrer Annahme durch das Ministerkomitee zur Stellungnahme vorgelegt.

Wenn ein Staat dem Europarat beitritt, beobachtet die Versammlung, ob er seine beim Beitritt übernommenen Verpflichtungen einhält. Diese Kontrolle übernimmt vor allem der Monitoring-Ausschuss. Er beobachtet auch Verpflichtungen, die Mitgliedstaaten nach dem Beitritt eingehen, und legt der Versammlung einmal jährlich einen Bericht über seine Tätigkeit vor.

Mitglieder, Delegationen und Fraktionen

Die Parlamentarische Versammlung besteht aus 306 Mitgliedern und 306 Stellvertretern. Jeder Mitgliedstaat hat eine feste Zahl von Vertretern, die von der Bevölkerungszahl abhängt. Nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität haben kleinere Staaten aber mehr Vertreter pro Einwohner als große Staaten. Deutschland, Frankreich, Italien, die Türkei und das Vereinigte Königreich stellen mit jeweils 18 Abgeordneten und ebenso vielen Stellvertretern die größten Delegationen. Andorra, Liechtenstein, Monaco und San Marino stellen mit jeweils zwei Mitgliedern die kleinsten Delegationen.

Die Mitglieder werden von den nationalen Parlamenten aus ihren eigenen Reihen benannt. Die politische Zusammensetzung einer nationalen Delegation soll dem Kräfteverhältnis im jeweiligen Parlament fair entsprechen. Beispiele sind die deutsche Delegation des Bundestags mit 18 Mitgliedern, die österreichische Delegation mit sechs Abgeordneten des Nationalrats, die schweizerische Delegation mit sechs Mitgliedern und die liechtensteinische Delegation mit zwei Mitgliedern.

Neben nationalen Delegationen arbeiten die Abgeordneten in Fraktionen zusammen. Eine Fraktion ist ein Zusammenschluss von Abgeordneten mit ähnlicher politischer Weltanschauung über Staatsgrenzen hinweg. Für die Bildung einer Fraktion sind mindestens zwanzig Mitglieder aus mindestens sechs Mitgliedstaaten nötig. Genannt werden sechs Gruppen: Sozialisten, Demokraten und Grüne, Europäische Volkspartei, Europäische Konservative, Patrioten und Verbündete, Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa, Vereinigte Europäische Linke sowie fraktionslose Mitglieder. Die Fraktionen ähneln grob den europäischen Parteien und den Fraktionen im Europäischen Parlament, sind aber weniger fest organisiert. Abgeordnete wechseln häufiger die Fraktion, und Abstimmungen folgen öfter nationalen als weltanschaulichen Linien.

Ausschüsse und weitere Beteiligte

Ein großer Teil der inhaltlichen Arbeit geschieht in Ausschüssen. Zu den wichtigsten Fachausschüssen gehören die Ausschüsse für Politische Angelegenheiten und Demokratie, Rechtliche Angelegenheiten und Menschenrechte, Soziale Angelegenheiten, Gesundheit und Nachhaltige Entwicklung, Migration, Internationaler Schutz und Wirtschaftliche Zusammenarbeit, Kultur, Wissenschaft, Bildung und Medien, Gleichheit und Nichtdiskriminierung, Monitoring, Regeln, Ethik und Immunitäten sowie die Wahl der Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.

Daneben gibt es einen Ständigen Ausschuss. Er besteht aus dem Präsidium und den Vorsitzenden der nationalen Delegationen. Er wird zweimal im Jahr in den Mitgliedstaaten einberufen, die gerade den rotierenden Vorsitz des Europarats innehaben.

Auch Parlamente von Staaten außerhalb des Europarats können einbezogen sein. Kanada, Israel und Mexiko haben Beobachterstatus bei der Parlamentarischen Versammlung; Israel erhielt diesen Status 1957 als erstes nicht-europäisches Parlament. Japan und die USA entsenden parlamentarische Delegationen zu OECD-Debatten der erweiterten Versammlung. Der Palästinensische Gesetzgebende Rat kann ebenfalls Beobachter entsenden. Zusätzlich gibt es den Status „Partner für Demokratie“: Marokko erhielt ihn 2011; mit Stand 2024 hatten Delegationen aus Marokko, Jordanien, Kirgisistan und Palästina diesen Status. Belarus hatte früher eine Gast-Delegation, verlor diesen Status aber 1997 nach der Beschneidung parlamentarischer Rechte der Nationalversammlung von Belarus und wegen des Beharrens auf der Todesstrafe auf Initiative von Präsident Lukaschenko.

Russland und politische Konflikte

Russland war von 1996 bis 2022 mit 18 Mitgliedern in der Parlamentarischen Versammlung vertreten. Nach der Unterstützung der Annexion der Krim und des russischen Kriegs in der Ukraine durch das russische Parlament setzte die Versammlung im April 2014 das Stimmrecht der russischen Delegation aus. Die Delegation blieb jedoch Mitglied. Die Sanktion wurde im Januar 2015 um ein Jahr verlängert. Russland setzte daraufhin im Juni 2014 seine Zusammenarbeit mit der Versammlung aus und legte ab Januar 2016 wiederholt keine Mandate zur Ratifizierung vor; die Sitze blieben leer.

Am 25. Juni 2019 änderte die Versammlung nach langer Debatte ihre Regeln. Kurz danach legte das russische Parlament die Mandate einer neuen Delegation vor, die gebilligt wurden. Die ukrainische Delegation protestierte und verließ die Versammlung, kehrte aber im Januar 2020 zurück.

Die Vergiftung und Verhaftung Alexei Nawalnys sowie Massenverhaftungen bei Demonstrationen wurden von der Versammlung nicht als rein nationale Angelegenheiten Russlands betrachtet, sondern als Fragen mit völkerrechtlicher Bedeutung für den Europarat. Für schnellere Reaktionen auf Verstöße traten am 21. Januar 2021 Regeländerungen für die sogenannte „Joint-Procedure“ in Kraft.

Nach dem russischen Überfall auf die Ukraine wurde der russischen Delegation am 25. Februar 2022 erneut das Stimmrecht entzogen. Russland schied am 16. März 2022 vollständig aus dem Gremium aus, nachdem der Europarat am Vortag den Ausschluss Russlands beschlossen hatte. Seitdem sind 46 nationale Parlamente im Europarat vertreten. Im Oktober 2025 beschloss die Versammlung in Resolution 2621 eine Plattform für demokratische Kräfte aus der Russischen Föderation, die im Januar 2026 ihre Tätigkeit aufnahm.

Kritik und Streitpunkte

Die Parlamentarische Versammlung stand wegen möglicher Einflussnahme in der Kritik. Der Spiegel berichtete Anfang 2012 über Strategien der Regierung Aserbaidschans, mit denen diese das Abstimmungsverhalten einzelner Mitglieder beeinflussen wollte. Luca Volontè, früherer Fraktionschef der Europäischen Volkspartei, hatte bis 2014 Zuwendungen von 2,39 Millionen Euro aus Aserbaidschan erhalten, überwiesen auf das Firmenkonto seiner Frau. Gegen ihn wurde in Italien wegen Geldwäsche ermittelt. Axel Fischer wurde vorgeworfen, die Ermittlungen nicht unterstützt zu haben. Beobachter und politische Gegner befürchteten, dass Geld und Geschenke aus Aserbaidschan dazu beigetragen hätten, negative Berichte zur Menschenrechtslage zu unterdrücken.

Auch die New York Times berichtete 2013 über Abgeordnete, besonders aus zentralasiatischen Staaten und Russland, die andere Abgeordnete durch Geschenke und Flugreisen im Sinne ihrer Herkunftsstaaten beeinflusst haben sollen. Nach Besorgnis vieler Mitglieder und Nichtregierungsorganisationen veröffentlichte das Büro der Versammlung im Januar 2017 eine Stellungnahme. Darin wurden unter anderem eine Überarbeitung des Verhaltenskodex und eine unabhängige externe Untersuchung angeregt.

Ein weiterer Kritikpunkt sind weltanschauliche Spannungen innerhalb des Europarats. Obwohl der Europarat Menschenrechte schützen und Diskriminierung bekämpfen soll, zeigen sich in manchen Fragen starke kulturelle und politische Unterschiede. 2007 wurde ein Bericht von Anne Brasseur gegen den Unterricht von Kreationismus anstelle der Evolutionstheorie nur mit 48 Ja-Stimmen gegen 25 Gegenstimmen angenommen. Als Grund nennt der Artikel konservative, autoritäre und reaktionäre Tendenzen in einigen Mitgliedstaaten. Am 22. Januar 2019 verabschiedete die Versammlung eine Resolution zur Scharia, zur Erklärung von Kairo und zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie zeigte sich hochbesorgt über die Anwendung von Scharia-Bestimmungen, die der EMRK widersprechen. 69 Abgeordnete stimmten dafür; die anwesenden 14 türkischen und aserbaidschanischen Abgeordneten stimmten geschlossen dagegen.