Ordoliberalismus – einfach erklärt

Grundidee und Bedeutung

Der Ordoliberalismus ist eine liberale Denkrichtung, nach der der Staat einen rechtlichen und institutionellen Ordnungsrahmen schaffen muss, der wirtschaftlichen Wettbewerb und die Freiheit der Bürger auf dem Markt gewährleistet. Er entstand im Wesentlichen ab 1932 an der Universität Freiburg. Als Begründer der Freiburger Schule gelten der Ökonom Walter Eucken sowie die Juristen Franz Böhm und Hans Grossmann-Doerth.

Im Mittelpunkt steht die Unterscheidung zwischen der Gestaltung der Wirtschaftsordnung und der direkten Steuerung einzelner Wirtschaftsabläufe. Eucken fasste dies so zusammen: „Staatliche Planung der Formen – ja; staatliche Planung und Lenkung des Wirtschaftsprozesses – nein.“ Der Staat soll also verbindliche Regeln setzen und durchsetzen, sich aber größtenteils aus dem eigentlichen Marktprozess heraushalten.

Diese Ordnung ist notwendig, weil sich ein völlig sich selbst überlassener Markt nach ordoliberaler Auffassung selbst gefährden kann: Unternehmen können Kartelle, Monopole, Trusts oder Oligopole bilden, Preise absprechen und den Marktzugang beschränken. Wirtschaftliche Macht kann außerdem in politische Macht umgewandelt werden und dadurch langfristig die Demokratie untergraben.

Nach dem Zweiten Weltkrieg beeinflusste der Ordoliberalismus die Wirtschaftspolitik der Bundesrepublik Deutschland. Besonders die Politik des ersten Bundeswirtschaftsministers Ludwig Erhard und das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen griffen ordoliberale Ideen auf. Der Richtung wird deshalb ein Anteil an den geistigen Grundlagen des westdeutschen Wirtschaftswunders zugeschrieben.

Entstehung und wissenschaftlicher Ansatz

Der Ordoliberalismus entwickelte sich in einem politischen Umfeld, das nach dem Ersten Weltkrieg stark von Antikapitalismus, Antiliberalismus, Antiparlamentarismus und einer Betonung des Vorrangs der Politik vor der Wirtschaft geprägt war. In der deutschen Volkswirtschaftslehre dominierte damals die Historische Schule. Jüngere Wissenschaftler kritisierten deren vorwiegend beschreibenden Ansatz und gründeten 1922 unter Alexander Rüstow einen „Unterausschuss für Theorie“, dessen Mitglieder als Deutsche Ricardianer bezeichnet wurden. Zu den liberalen Mitgliedern gehörten Walter Eucken und Wilhelm Röpke.

Als programmatische Grundlage des Ordoliberalismus gilt der 1937 von Böhm, Grossmann-Doerth und Eucken veröffentlichte Text „Unsere Aufgabe“. Die Autoren wollten die Beziehungen zwischen Wirtschaft, Recht und sozialen Fragen untersuchen und die großen ordnenden Prinzipien wirtschaftlicher Organisation bestimmen. Euckens 1940 veröffentlichtes Hauptwerk „Die Grundlagen der Nationalökonomie“ entwickelte dafür die methodische Grundlage.

Ein zentrales wissenschaftliches Problem nannte Eucken die „große Antinomie“. Die Historische Schule konzentrierte sich seiner Ansicht nach zu stark auf einzelne Länder, Zeiten und Fälle, während etwa die Österreichische Schule zu abstrakt-theoretisch vorging und den geschichtlichen Zusammenhang vernachlässigte. Nationalökonomie müsse beides verbinden: die konkrete historische Wirklichkeit und die allgemeinen Zusammenhänge. Der Begriff der wirtschaftlichen Ordnung sollte diese Verbindung ermöglichen.

Während des Nationalsozialismus kritisierten Vertreter der Schule die gelenkte Wirtschaft und den Antirationalismus. Nach 1945 verbreiteten Ordoliberale ihre Vorstellungen verstärkt über Zeitungen und die 1948 wiederbelebte Zeitschrift ORDO. In der damaligen Auseinandersetzung zwischen zentraler Planung und Marktwirtschaft traten sie für eine liberale Wettbewerbsordnung ein.

Wirtschaftsordnung, Staat und Menschenbild

Eine ökonomische Ordnung ist der rechtliche, institutionelle und wirtschaftliche Gesamtzusammenhang, in dem wirtschaftliches Handeln stattfindet. Eucken unterscheidet zwei Idealtypen: die Verkehrswirtschaft beziehungsweise Marktwirtschaft und die Zentralverwaltungswirtschaft. Die Gesamtordnung besteht aus Teilordnungen, die aufeinander abgestimmt sein müssen.

Die liberale Wirtschaftsordnung entsteht nach Eucken nicht von selbst, sondern durch eine bewusste gesellschaftliche Entscheidung und eine passende Rechts- und Verfassungsordnung. Darin unterscheidet sich sein Ansatz von Vorstellungen einer rein spontanen Ordnung. Recht und Wirtschaft sind voneinander abhängig: Die Wirtschaftsordnung benötigt eine Rechtsordnung, die den Wettbewerb schützt, gibt aber zugleich die Anforderungen an diese Rechtsordnung vor.

Der ordoliberale Staat soll stark genug sein, allgemeine Regeln auch gegenüber mächtigen Interessengruppen durchzusetzen. „Stark“ bedeutet dabei nach einer verbreiteten Deutung nicht autoritär, sondern auf Ordnungsaufgaben konzentriert. Der Staat soll dezentralisieren, einen ausgeglichenen Haushalt oder Überschüsse anstreben, auf Plan- und Industriepolitik verzichten und die Lohnbildung Arbeitgebern und Gewerkschaften überlassen. Er soll keine dauernde konjunkturabhängige Steuerung und keinen Dirigismus betreiben.

Die Zuständigkeiten werden klar getrennt: Eine von der politischen Macht abgeschirmte Zentralbank verantwortet Geldwertstabilität und niedrige Inflation; die Regierung verantwortet eine ausgeglichene Haushaltspolitik; Arbeitgeber und Gewerkschaften verhandeln Löhne und Arbeitsbedingungen.

Euckens Menschenbild verbindet den Homo Oeconomicus, den wirtschaftlich handelnden Menschen, mit dem Homo Culturalis, dem kulturell und gesellschaftlich geprägten Menschen. Menschliche Rationalität wirkt nie losgelöst, sondern immer in einem „politischen, spirituellen, religiösen, intellektuellen und technischen Kontext“. Zugleich stellt der von Kants Moralphilosophie beeinflusste Ordoliberalismus die Moral über die Wirtschaft: Gewinn ist kein Selbstzweck. Unternehmen dienen der Gesellschaft, und Unternehmer tragen Verantwortung gegenüber der Gesellschaft und ihren Arbeitnehmern.

Wettbewerbs- und Geldordnung

Der Wettbewerb soll Effizienz und Freiheit sichern. Da Unternehmen jedoch versuchen können, ihre Konkurrenz auszuschalten, muss der Staat Kartell- und Wettbewerbsgesetze erlassen, Markttransparenz fördern und freien Marktzugang gewährleisten. Unterschieden werden Leistungswettbewerb, bei dem bessere Leistungen über den Markterfolg entscheiden, und Schädigungswettbewerb, bei dem Konkurrenten verdrängt oder behindert werden.

Eucken nennt sieben konstituierende Prinzipien, die eine Wettbewerbsordnung erst begründen:

ein funktionsfähiges Preissystem,
den Primat der Währungspolitik,
freien Zugang zu den Märkten,
Privateigentum an Produktionsmitteln,
Vertragsfreiheit,
das Haftungsprinzip,
Konstanz der Wirtschaftspolitik.

Diese Prinzipien gehören zusammen. Das Haftungsprinzip lautet: „Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen.“ Wirtschaftliche Entscheidungen und ihre Folgen sollen somit nicht auf andere abgewälzt werden.

Vollständiger Wettbewerb oder vollständige Konkurrenz wird nicht anhand einer bestimmten Zahl von Unternehmen oder gleichartiger Güter bestimmt. Entscheidend ist, ob die Marktteilnehmer gegenüber der Preisbildung machtlos sind. Als Beispiel nennt der Artikel den Getreidemarkt. Im Gegensatz dazu kann in einem Monopol oder Oligopol ein Marktteilnehmer andere wirtschaftlich lenken.

Der Geldwert muss ausreichend stabil sein, damit eine Wettbewerbsordnung funktionieren kann. Deshalb besitzt die Währungspolitik Vorrang. Eucken folgt in der historischen Debatte zwischen Currency School und Banking School der Currency School: Die Geldschöpfung soll einer Zentralbank anvertraut werden, die sie zur Sicherung der Geldwertstabilität begrenzt.

Gegenüber Konjunkturpolitik bleibt Eucken zurückhaltend. Er bezweifelt, dass sich Krisen durch allgemeine Gesetze zuverlässig vorhersagen lassen. Wirtschaftliche Störungen entstehen für ihn aus Verschiebungen verschiedener Teilordnungen und können auch außerökonomische Ursachen haben. Die deutsche Krise von 1930 führte er beispielsweise auf eine Außenhandelskrise, eine politische Krise und eine Währungskrise zurück. Statt kurzfristiger Eingriffe verlangt er strukturelle Anpassungen und eine dauernde Beobachtung der Wirtschaftsprozesse.

Sozialpolitik und Soziale Marktwirtschaft

Ordoliberalismus bedeutet nicht, jede soziale Korrektur von Marktergebnissen abzulehnen. Eucken versteht Sozialpolitik vor allem als Ordnungspolitik, die Hilfe zur Selbsthilfe ermöglicht. Wo die allgemeinen Wettbewerbsregeln nicht ausreichen, sind regulierende Prinzipien nötig. Dies betrifft insbesondere Monopolstellungen, Einkommensverteilung, Arbeitsmärkte und Umweltprobleme. Maßnahmen sollen aber nicht als beliebige Einzeleingriffe erfolgen, sondern mit der Wirtschaftsverfassung übereinstimmen.

Ein unabhängiges Kartellamt soll private und staatliche Monopole, Kartelle und andere Formen der Marktbeherrschung begrenzen. Für Haushalte mit geringem Einkommen kann die wettbewerblich entstandene Einkommensverteilung etwa durch eine progressive Einkommensbesteuerung korrigiert werden. Auf dem Arbeitsmarkt kann Handlungsbedarf entstehen, wenn Löhne unter das Existenzminimum fallen oder Arbeitslosigkeit auftritt; unter bestimmten Umständen werden Mindestlöhne befürwortet.

Arbeit gilt nicht als gewöhnliche Ware. Weder Arbeitgeber noch Arbeitnehmerorganisationen sollen monopolistische Macht besitzen. Gewerkschaften sind problematisch, wenn sie Löhne über den Wettbewerbslohn treiben oder die Beweglichkeit der Arbeitnehmer einschränken. Sie erfüllen aber eine wichtige Funktion, wenn sie ungleiche Marktpositionen von Arbeitnehmern und Unternehmern ausgleichen. In der Umweltpolitik wird staatliches Eingreifen befürwortet, um externe Effekte, also Auswirkungen wirtschaftlichen Handelns auf unbeteiligte Dritte, zu begrenzen.

Alfred Müller-Armack entwickelte auf ordoliberaler Grundlage das Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft. Beide Konzepte sind jedoch nicht identisch. Euckens Ordoliberalismus setzt vor allem auf prinzipiengebundene Ordnungspolitik. Müller-Armack räumt zusätzlich Prozesspolitik, staatlicher Konjunktur- und Strukturpolitik sowie einem eigenständigen sozialen Ausgleich mehr Gewicht ein. Sein Ansatz ist pragmatischer, erlaubt eher Einzelfallentscheidungen und soll fortlaufend an neue Herausforderungen angepasst werden. Die von Ludwig Erhard eingeführte Wirtschaftspolitik orientierte sich sowohl an Müller-Armacks Sozialer Marktwirtschaft als auch an Euckens ordoliberalen Leitlinien.

Einordnung, Wirkung und Kritik

Der Ordoliberalismus wird häufig dem Neoliberalismus im ursprünglichen, breit gefassten Sinn zugerechnet; im engeren Sinn bezeichnet er die Freiburger Schule. Seit den 1980er und 1990er Jahren wird „Neoliberalismus“ dagegen oft mit Friedrich August von Hayek, Milton Friedman oder Marktfundamentalismus verbunden. Deshalb unterscheiden manche Autoren den Ordoliberalismus als Konzept einer „zivilisierten Marktwirtschaft“ von einer „totalen Marktwirtschaft“.

Die Zuordnung Alexander Rüstows und Wilhelm Röpkes ist umstritten. Ihr soziologischer oder humanistisch begründeter Neoliberalismus wird teilweise als ordoliberale Richtung im weiteren Sinn verstanden, gilt aber als interventionsfreudiger als Euckens Ansatz. Ebenfalls umstritten ist das Verhältnis zu Hayek. Gemeinsamkeiten bestehen in der Bedeutung von Wettbewerb, Wirtschaftsordnung und der Ablehnung des Keynesianismus. Ein wichtiger Unterschied liegt darin, dass Eucken eine Wettbewerbsordnung bewusst politisch und rechtlich gestalten will, während Hayek stärker auf spontane Ordnung und evolutionär entstandene Regeln setzt. Eucken befürwortet zudem eine progressive Einkommensteuer zur Korrektur niedriger Einkommen; Hayek lehnt sie ab, befürwortet aber ein Mindesteinkommen.

In der Bundesrepublik wurden ordoliberale Ideen besonders in der frühen Sozialen Marktwirtschaft und im Wettbewerbsrecht verwirklicht, aus ordoliberaler Sicht jedoch nur teilweise. Seit den 1960er Jahren nahm der wissenschaftliche Einfluss der Freiburger Schule ab. Während und nach der Finanzkrise ab 2007 betonten verschiedene Autoren erneut ihre Aktualität, insbesondere in Fragen stabiler Geldpolitik, marktwirtschaftlicher Ordnung und politischer Selbstbindung.

Thomas Biebricher sieht auch in der Eurozone ordoliberale Elemente: Vorrang der Wettbewerbsfähigkeit, eine dem direkten Zugriff der Nationalstaaten entzogene Währung, eine europäische Wettbewerbsordnung und ein europäisches Austeritätsregime. Kritisch bewertet er die ordoliberale Neigung, staatliches Handeln durch Gesetze und Regelordnungen – etwa Wettbewerbsregeln oder eine Schuldenbremse – langfristig zu binden. Daraus könne eine Skepsis gegenüber demokratischen Entscheidungen entstehen, wenn deren Einfluss auf Wirtschafts- und Finanzpolitik stark begrenzt wird.

Weitere Kritik betrifft das Verhältnis zum politischen Liberalismus und zum starken Staat. Einige Autoren deuten den frühen Ordoliberalismus als autoritären oder antiliberalen Ansatz; andere weisen dies zurück und verstehen den starken Staat als einen liberal begrenzten Staat, der sich auf allgemein akzeptierbare Ordnungsfragen konzentriert. Auch die religiöse Herkunft des Ordo-Gedankens ist umstritten: Manche erkennen darin die Vorstellung einer natürlichen, gottgewollten Ordnung; andere betonen, dass Eucken den Begriff nicht metaphysisch, sondern wirtschaftswissenschaftlich verwendete und eine menschengerechte Ordnung bewusst gestalten wollte.