Ombudsmann

Grundidee und Arbeitsweise

Eine Ombudsperson, auch Ombudsmann oder Ombudsfrau, ist eine Vertrauensperson oder Behörde, die meist von einem Parlament berufen oder eingesetzt wird. Sie überwacht Rechte und Rechtsschutz anderer Menschen und kontrolliert staatliche Verwaltungs- oder Dienststellen. Ombudspersonen haben meistens keine eigenen Eingriffsrechte, können aber vermitteln und gesetzlich verpflichtet sein, öffentlich über ihre Tätigkeit zu berichten.

Ein Ombudsrat oder Ombudsgremium ist ein Gremium aus mehreren Personen mit ähnlichen Aufgaben. Die Institution stammt aus Skandinavien und dient der Konfliktlösung. Sie soll ungerechte Behandlung verhindern, besonders bei Gruppen, deren Interessen sonst wenig gehört werden, zum Beispiel Kindern, Krankenhauspatienten oder Gewaltopfern.

Typisch ist eine unparteiische Vorgehensweise: Der Streitfall wird unabhängig betrachtet, die Argumente beider Seiten werden abgewogen, Schaden, Aufwand und Kosten werden verglichen, und es wird eine zufriedenstellende oder zumindest empfohlene Lösung gesucht. Ombudsleute ermöglichen dadurch Schlichtung ohne großen bürokratischen Aufwand.

Viele Organisationen und Institutionen, bis hin zur UN, richten Ombudsstellen ein. Auch Compliance Officers werden zunehmend darunter gefasst, wenn sie Regeln durchsetzen sollen, etwa zur Vorbeugung von Korruption. Besonders dort, wo viele Menschen betroffen sind und deshalb viele Konflikte entstehen können, werden Beschwerdestellen institutionalisiert. Auch Medien beschäftigen Ombudsleute, die zwischen Lesern oder Anzeigenkunden und Redaktionen oder Verlagen vermitteln; viele Medien-Ombudsleute in Deutschland sind seit 2018 in der gemeinnützigen Vereinigung der Medien-Ombudsleute zusammengeschlossen.

Skandinavisches Modell

In skandinavischen Ländern wie Schweden ist der Ombudsmann besonders stark ausgeprägt. Er ist dort eine vom Parlament beauftragte Person, also ein Treuhänder, und kann als Verfassungsorgan den Einzelnen gegen Rechtsverletzungen durch staatliche Behörden schützen.

In Schweden lernte König Karl XII. nach der Niederlage gegen Russland 1709 im Osmanischen Reich das System des Muhtasib kennen. Nach seiner Rückkehr führte er 1718 ein vergleichbares System des Justizkanzlers ein. 1809 wurde diesem der Ombudsman zur Seite gestellt.

Die Dienste eines Ombudsmanns sind kostenfrei und können von jedermann genutzt werden. Beschwerden werden häufig im persönlichen Gespräch aufgenommen. Der Ombudsmann prüft, ob die Verwaltung rechtlich korrekt und fair gehandelt hat, und sucht eine gerechte, von allen Seiten akzeptierbare Lösung, die er als Empfehlung ausspricht.

Der Ombudsmann ist nur dem Parlament verantwortlich und muss regelmäßig Rechenschaft ablegen. Er darf bei Ämtern schriftliche oder mündliche Auskünfte einholen, Besichtigungen durchführen und Akten anfordern. Außerdem kann er auf eigene Initiative Untersuchungen beginnen. Im Vergleich zu Deutschland hat der Ombudsmann in Skandinavien oft weiterreichende Kompetenzen und mehr Aufmerksamkeit: Er kann umfangreiche Untersuchungen führen, parlamentarische Untersuchungen anstoßen, im Parlament Fragen stellen und in einigen skandinavischen Ländern sogar Gesetzesinitiativen einbringen. Ziel ist auch, Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung zu stärken.

Deutschland

In Deutschland wurde das Ombudsmann-Modell besonders durch den Wehrbeauftragten des Bundestages bekannt, der mit Gesetz vom 19. März 1956 eingeführt wurde und in Art. 45b GG verankert ist. Später wurden Ombudsleute auch im zivilen Bereich wichtig. Heute gibt es sie in verschiedenen Branchen. Ihre Einschaltung ist grundsätzlich kostenlos, ihre Befugnisse hängen aber vom jeweiligen Bereich ab. Häufig ist der Spruch für das Unternehmen bindend, solange eine bestimmte Betragsgrenze nicht überschritten wird; Kunden können bei Ablehnung durch den Ombudsmann weiterhin klagen.

Die 2012 geänderte Zivilprozessordnung erlaubt Gerichten, den Streitparteien Mediation oder ein anderes Verfahren der außergerichtlichen Konfliktbeilegung vorzuschlagen (§ 278a ZPO). Stimmen die Parteien zu, ruht das Gerichtsverfahren. Der Versicherungsombudsmann konnte in solchen Fällen nach alter Verfahrensordnung nicht tätig werden, wenn der Fall gleichzeitig vor Gericht anhängig war.

Bürgerbeauftragte unterstützen Bürger neben den Petitionsausschüssen bei der Wahrnehmung ihrer Rechte gegenüber der Verwaltung. Solche Stellen gibt es unter anderem in Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Thüringen, seit 2016 in Baden-Württemberg und seit dem 21. März 2018 in Bayern. In Berlin gibt es seit 2022 einen Bürger- und Polizeibeauftragten. In Mecklenburg-Vorpommern wird der Bürgerbeauftragte vom Landtag für sechs Jahre gewählt; eine einmalige Wiederwahl ist zulässig. Er ist unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen.

Weitere deutsche Beispiele sind der Bundesbeauftragte für die Opfer der SED-Diktatur, der als Ombudsperson für Anliegen der Opfer der SED-Diktatur und der kommunistischen Herrschaft in der Sowjetischen Besatzungszone und der ehemaligen DDR wirken soll, sowie Gefängnis-Ombudsleute. In Nordrhein-Westfalen wurde am 17. April 2007 ein Ombudsmann für den Strafvollzug vorgestellt, der Klagen von Gefangenen und Beschäftigten nachgehen soll.

Auch im öffentlichen Dienst, bei Banken, Bausparkassen, Investmentfonds, Energieversorgung, Versicherungen, Immobilien, der Deutschen Bahn, der Schufa, der Rechtsanwaltschaft, Pflege und Sozialer Arbeit sowie bei der elektronischen Patientenakte gibt es Ombuds- oder Schlichtungsstellen. In der Wissenschaft müssen Universitäten und Forschungseinrichtungen in Deutschland mindestens eine lokale Ombudsperson ernennen; dies steht in Leitlinie 6 des DFG-Kodex „Leitlinien zur Sicherung guter wissenschaftlicher Praxis“. Seit 1999 gibt es zudem ein überregionales Gremium, heute das Ombudsgremium für die wissenschaftliche Integrität in Deutschland, das zu guter wissenschaftlicher Praxis berät und in Konflikten vermittelt.

Österreich und Schweiz

In Österreich erfüllt die Volksanwaltschaft die Aufgabe eines Ombudsmanns für die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung. Sie vermittelt zwischen Bürgern sowie Ämtern und Behörden, wenn Bürger sich ungerecht behandelt fühlen. Die meisten Bundesländer sind der Bundesvolksanwaltschaft angeschlossen; Tirol und Vorarlberg haben eigene Landesvolksanwälte.

Daneben gibt es spezielle Ombudsstellen. Der Wiener Ombudsmann für Finanzdienstleistungen steht seit 1996 im Auftrag der Fachgruppe Finanzdienstleister der Wirtschaftskammer Wien für Konsumentenanfragen bei Problemen mit Vermögensaufbau und Finanzierung zur Verfügung. Der Österreichische Internet-Ombudsmann wurde 1999 vom Österreichischen Institut für angewandte Telekommunikation initiiert, um Konsumenten im E-Commerce rasch und unbürokratisch zu helfen. Allein 2009 wurden 10.009 Beschwerden bearbeitet, nach 7.353 im Jahr 2008. Weitere österreichische Beispiele betreffen Versicherungsfragen, Pflege im Wiener Gesundheitswesen, Medien und Tierschutz. Tierschutzombudspersonen nach § 41 des österreichischen Tierschutzgesetzes sind nach einer Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Steiermark vom 6. März 2017 Organparteien mit Parteistellung und Verfahrensrechten.

In der Schweiz haben mehrere Kantone und Städte amtliche Ombudsstellen mit öffentlich-rechtlich angestelltem Ombudspersonal. Die erste schweizerische Ombudsstelle entstand 1971 in der Stadt Zürich; die Ombudsperson heißt dort amtlich Beauftragter in Beschwerdesachen. Der Kanton Zürich folgte 1978. Später richteten unter anderem Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Zug, Waadt sowie die Städte Bern, St. Gallen, Winterthur und Luzern Ombudsstellen ein.

Zusätzlich existieren in der Schweiz privatrechtliche Ombudsstellen, etwa für Banken, Telekommunikation, Krankenversicherungen, Werbung, Privatversicherungen und SUVA. Im Medienbereich gibt es drei sprachregionale Ombudsstellen für Beschwerden über Radio- und Fernsehsendungen. Außerdem vermittelt der Ombudsman der Schweizer Reisebranche bei Konflikten zwischen Reisenden und schweizerischen Reiseveranstaltern.

Europäische und weitere internationale Formen

In Belgien gibt es Ombudsstellen und Mediatoren auf verschiedenen Ebenen: beim Föderalstaat, in Regionen, Gemeinschaften, Städten, Gemeinden, öffentlichen Unternehmen und der Privatwirtschaft. Wichtige Stellen sind der Föderale Ombudsmann, der Ombudsmann der Wallonie und der Föderation Wallonie-Brüssel, der Flämische Ombudsdienst und der Ombudsdienst der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens. Die belgischen Ombudsstellen sind im Netzwerk der Ombudsleute zusammengeschlossen; über ombudsman.be können Bürger an die zuständige Ombudsperson weitergeleitet werden.

In der Europäischen Union gibt es den Europäischen Bürgerbeauftragten. Jeder Bürger der Union sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat kann sich über Missstände bei Organen oder Institutionen der Gemeinschaft beschweren. Ausgenommen sind der Gerichtshof und das Gericht erster Instanz, soweit sie Rechtsprechungsbefugnisse ausüben. Seit 2013 ist Emily O’Reilly Bürgerbeauftragte der EU. Der häufigste beanstandete Missstand ist mangelnde Transparenz durch fehlende Freigabe oder Verweigerung von Informationen.

In Polen gibt es neben der Verfassungsbeschwerde die Beschwerde an den Beauftragten für Bürgerrechte, den Rzecznik Praw Obywatelskich, nach Art. 208 der polnischen Verfassung. Das Gesetz über den Ombudsmann vom 15. Juli 1987 regelt seine Tätigkeit näher. Beschwerden müssen keine besonderen Formalien erfüllen, sondern nur Beschwerdeführer und Angelegenheit erkennen lassen.

In Tschechien heißt der Ombudsmann Veřejný ochránce práv, „öffentlicher Beschützer der Rechte“. Das Amt wurde 1999 eingerichtet. Er wird vom Abgeordnetenhaus für sechs Jahre gewählt und soll Bürger gegen Missstände bei öffentlichen und staatlichen Organen schützen. Er kann Informationen verlangen, aber nicht direkt in Vorgänge eingreifen.

In Estland verbindet der Rechtskanzler Ombudsmann-Funktion und Normenkontrolle. Er schützt Rechte und Freiheiten der Petenten und überprüft die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, Verordnungen und Satzungen. In Albanien wurde das Amt des Volksanwalts mit der Verfassung von 1998 eingeführt. In Namibia hat der Ombudsmann nach Verfassung und Ombudsman Act (Act 7 of 1990) Aufgaben in Menschenrechten, Korruptionsbekämpfung, Verwaltungsproblemen und Naturschutz; seit 2009 gibt es zusätzlich einen Medienombudsmann. In Sierra Leone vertritt der Ombudsmann die Öffentlichkeit gegen Unrechtmäßigkeiten des Staates, vermittelt und kann Vorschläge zu fehlerhaften Gesetzen machen.