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Notstandsgesetze (Deutschland)
Notstandsgesetze, auch Notstandsverfassung, ist eine zusammenfassende, nicht amtliche Bezeichnung für die Grundgesetzänderungen, die mit dem Siebzehnten …
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Kern und Bedeutung
Die Notstandsgesetze, auch Notstandsverfassung genannt, sind die nicht amtliche Bezeichnung für Grundgesetzänderungen, die mit dem Siebzehnten Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes im Juni 1968 in Kraft traten. Das Gesetz wurde am 24. Juni 1968 erlassen und trat am 28. Juni 1968 in Kraft. Es handelt sich um ein Bundesgesetz und zugleich um eine Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 1 und 2 GG.
Die Regelungen sollen den Staat in außergewöhnlichen Krisen handlungsfähig halten. Sie betreffen vor allem den Verteidigungsfall, also eine Bedrohung des Bundesgebiets von außen, ergänzen aber auch Vorschriften für Gefahren im Inneren sowie für Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle. Zugleich sehen sie unter bestimmten Voraussetzungen Einschränkungen von Grundrechten vor.
Zentral ist, dass auch in schweren Krisen ein arbeitsfähiges Organ der Volksvertretung bestehen soll. Dafür wurde der Gemeinsame Ausschuss geschaffen. Er soll im äußeren Notstand einspringen, wenn Bundestag und Bundesrat nicht arbeitsfähig sind. Er kann das Grundgesetz jedoch nicht ändern.
Abzugrenzen sind die Notstandsgesetze von den sogenannten einfachen Notstandsgesetzen von 1965, etwa Sicherstellungs- und Vorsorgegesetzen. Diese sollten die Versorgung der Bevölkerung und der Streitkräfte mit lebenswichtigen Gütern und Leistungen im Spannungs- und Verteidigungsfall sichern und enthielten vor allem Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen. Neuere Gesetze zum Schutz kritischer Infrastruktur, etwa das Kritis-Dachgesetz oder Gesetze zur Umsetzung der NIS-2-Richtlinie, gelten nicht erst bei Eintritt eines bestimmten Notfalls und sind deshalb keine klassischen Notstandsgesetze.
Entstehung und Beschluss
Schon beim Entwurf des Grundgesetzes 1948 auf Herrenchiemsee gab es Überlegungen zu einem exekutiven Notverordnungsrecht, das an die Weimarer Reichsverfassung von 1919 erinnerte. Wegen der Erfahrungen mit Artikel 48 WRV und der sogenannten Präsidialdiktatur übernahm der Parlamentarische Rat diese weitgehenden Exekutivrechte nicht. Im Grundgesetz von 1949 wurden nur einzelne Fälle geregelt, etwa der Bundeszwang in Art. 37 GG, der Gesetzgebungsnotstand in Art. 81 GG und Möglichkeiten der Länder, Polizeikräfte anderer Länder anzufordern.
Nach dem Ende des Besatzungsstatuts 1954 erhielt der Bund Gesetzgebungszuständigkeit für Verteidigung und die Möglichkeit zur Wehrpflicht. 1956 kam die Wehrverfassung hinzu. Es fehlten aber weiterhin Regelungen, um Gesetzgebung und parlamentarische Kontrolle in äußeren Notlagen aufrechtzuerhalten, Verfahren vorübergehend zu vereinfachen und den Einsatz der Streitkräfte bei inneren Notlagen oder Katastrophen verfassungsrechtlich zu regeln.
Ab 1960 legten mehrere Bundesinnenminister Entwürfe vor: Gerhard Schröder im April 1960, Hermann Höcherl im Januar 1963 und später Paul Lücke im Juni 1967. Die Debatte bewegte sich zwischen dem Wunsch nach schneller staatlicher Handlungsfähigkeit und dem rechtsstaatlichen Ziel, staatliche Macht durch Sicherungen zu begrenzen. Frühere Entwürfe bis 1965 stärkten die Exekutive stärker und fanden keine ausreichende Mehrheit. Spätere Entwürfe stärkten Bundestag und Bundesverfassungsgericht und begrenzten Sondervollmachten der Exekutive. Die endgültige Fassung verbot Neuwahlen und die Auflösung des Bundestages im Notstand, damit parlamentarische Kontrolle bestehen bleibt.
Die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD hatte ab 1966 die nötige Zweidrittelmehrheit. Am 30. Mai 1968 stimmten im Bundestag 384 voll stimmberechtigte Abgeordnete und 20 West-Berliner Abgeordnete für den Entwurf; 100 Abgeordnete und ein West-Berliner Abgeordneter stimmten dagegen, darunter 53 SPD- und 46 FDP-Abgeordnete. Ein Abgeordneter und ein West-Berliner Abgeordneter enthielten sich. Der Bundesrat stimmte am 14. Juni 1968 mit Zweidrittelmehrheit zu. Die FDP legte einen Gegenentwurf vor, der die Notgesetzgebung auf den Verteidigungsfall beschränken und keine Änderungen der Art. 10 und 11 GG enthalten sollte; er wurde abgelehnt.
Ein weiteres Ziel war, alliierte Vorbehaltsrechte aus der Zeit des Besatzungsrechts zu ersetzen. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 des Deutschlandvertrages sollten Rechte der Drei Mächte zum Schutz der Sicherheit ihrer in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte erlöschen, sobald deutsche Behörden entsprechende Vollmachten durch deutsche Gesetzgebung erhalten hatten. Die USA, Großbritannien und Frankreich erklärten vor Verabschiedung der Notstandsbestimmungen ihr Einverständnis. Die übrigen Sonderrechte der Westmächte endeten endgültig erst 1991 nach Ratifikation des Zwei-plus-Vier-Vertrags.
Arten des Notstands
Die Änderungen von 1968 lassen sich mehreren Fallgruppen zuordnen. Der Begriff „Notstand“ selbst kommt in den verabschiedeten Gesetzestexten nicht als zentrale Überschrift vor; die Regelungen arbeiten mit konkreten Begriffen und Artikeln des Grundgesetzes.
Der äußere Notstand umfasst den Spannungsfall und den Verteidigungsfall. Der Spannungsfall bezeichnet die Grenze zwischen Frieden und Krieg und dient vor allem dazu, eine erhöhte Verteidigungsbereitschaft herzustellen. Zu seiner Ausrufung ist ausschließlich der Bundestag befugt. Der Verteidigungsfall ist die grundgesetzliche Umschreibung eines Kriegszustandes; er ist im Abschnitt Xa des Grundgesetzes geregelt. Art. 115a GG bestimmt, dass der Verteidigungsfall vorliegt, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird. Die Bundesregierung beantragt seine Feststellung; Bundestag und Bundesrat müssen zustimmen, jeweils mit Zweidrittelmehrheit. Im Verteidigungsfall geht nach Art. 115b GG die Befehls- und Kommandogewalt über die Bundeswehr auf den Bundeskanzler über.
Der Gemeinsame Ausschuss besteht nach Art. 53a GG zu zwei Dritteln aus Mitgliedern des Bundestages und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates. Er stellt nach Art. 115e GG selbst fest, ob Bundestag und Bundesrat nicht arbeitsfähig sind. Dann übernimmt er im äußeren Notstand Aufgaben von Bundestag und Bundesrat als Ersatzparlament. Er tritt nicht schon im Spannungsfall zusammen und darf das Grundgesetz nicht ändern.
Der innere Notstand betrifft Gefahren für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Art. 91 GG regelt den einfachen inneren Notstand. Länder können Polizeikräfte anderer Länder und die Bundespolizei anfordern. Die Bundesregierung kann die Bundespolizei auch von sich aus einsetzen, wenn das betroffene Land nicht bereit oder nicht in der Lage ist, die Gefahr zu bekämpfen. Erstreckt sich die Gefahr auf mehrere Länder, kann die Bundesregierung den Landesregierungen Weisungen erteilen, soweit dies zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist. Eine parlamentarische Feststellung oder formelle Verkündung ist dafür nicht vorgesehen; der Bundesrat kann die Aufhebung bestimmter Maßnahmen verlangen.
Ein qualifizierter innerer Notstand mit Bundeswehr-Einsatz ist nach Art. 87a Abs. 4 GG nur möglich, wenn zusätzlich zu den Voraussetzungen des Art. 91 GG die Polizeikräfte und der Bundesgrenzschutz, heute die Bundespolizei, nicht ausreichen. In den Materialien wird dafür besonders der Fall „organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer“ genannt.
Der Katastrophennotstand betrifft Naturkatastrophen oder besonders schwere Unglücksfälle. Nach Art. 35 Abs. 2 GG kann ein betroffenes Bundesland Hilfe anderer Länder, der Bundespolizei oder der Bundeswehr anfordern. Betrifft die Katastrophe mehr als ein Land, kann die Bundesregierung nach Art. 35 Abs. 3 GG Hilfe leiten und koordinieren. Nach Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ist der Einsatz der Bundeswehr im Inneren nur in eng begrenzten Ausnahmefällen erlaubt. Katastrophenfall und Katastrophennotstand sind keine Begriffe des Grundgesetzes, sondern Begriffe aus Gesetzgebungsverfahren, Rechtsprechung und Lehre.
Grundrechte und Grenzen
Die Notstandsgesetze betrafen mehrere Grundrechte: Art. 9 Abs. 3 GG zur Vereinigungsfreiheit, Art. 10 GG zum Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, Art. 11 GG zur Freizügigkeit, Art. 12 GG zur Berufsfreiheit und Art. 19 Abs. 4 GG zur Rechtsweggarantie. Außerdem wurde Art. 12a GG über Wehr- und Dienstpflicht aufgenommen.
Art. 10 GG wurde 1968 in Absätze gegliedert und um Möglichkeiten ergänzt, Kommunikation zu überwachen, ohne dass Betroffene davon erfahren. Das dazugehörige einfache Gesetz ist das Artikel 10-Gesetz, kurz G 10. Für solche Fälle wurde auch Art. 19 Abs. 4 GG ergänzt: An die Stelle des Rechtswegs kann eine Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe treten. Für andere Fälle bleibt die Rechtsweggarantie bestehen.
Art. 11 GG zur Freizügigkeit wurde erweitert. Einschränkungen sind unter anderem möglich zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes sowie bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen. Solche Eingriffe brauchen eine gesetzliche Grundlage, also ein Gesetz oder eine Regelung aufgrund eines Gesetzes.
Art. 12a GG betrifft Wehr- und Dienstpflichten. Die ersten beiden Absätze gelten schon im Frieden: Absatz 1 regelt den Wehrdienst, Absatz 2 das Recht, den Kriegsdienst zu verweigern, sowie den Zivildienst. Die weiteren Absätze dürfen nur im äußeren Notstand angewendet werden. Sie erlauben unter anderem Verpflichtungen für Aufgaben im Umfeld von Streitkräften oder Polizei. Für Frauen wurde geregelt, dass sie im Verteidigungsfall, wenn der Bedarf nicht freiwillig gedeckt werden kann, durch Gesetz zu zivilen Dienstleistungen im zivilen Sanitäts- und Heilwesen herangezogen werden können. Absatz 6 kann nach dem Artikel das Recht zur Kündigung des Arbeitsplatzes aufheben.
Als Korrektiv gegen die Kritik wurden Schutzregeln eingefügt. Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG schützt gewerkschaftliche Betätigung und Arbeitskämpfe auch im Notstand. Art. 20 Abs. 4 GG enthält das Widerstandsrecht: Jeder Deutsche hat das Recht zum Widerstand gegen jeden, der es unternimmt, die verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
Begriffe und Einordnung
Wichtige Begriffe der Notstandsregelungen sind im Grundgesetz teils nicht ausdrücklich definiert. „Drohende Gefahr“ kommt unter anderem bei Art. 11, Art. 87a Abs. 4 und Art. 91 GG vor. Nach einem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages wird der Begriff im Grundgesetz wie „konkrete Gefahr“ im Polizeirecht verstanden: Eine Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung droht, wenn tatsächlich eine gravierende und nachhaltige Beeinträchtigung eines Schutzguts zu befürchten ist.
Die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ wird in den Notstandsregelungen erwähnt, aber im Grundgesetz selbst nicht definiert. Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu diesem Begriff vor allem in Parteiverbotsverfahren nach Art. 21 GG geäußert.
Begriffe wie einfacher, qualifizierter, regionaler oder überregionaler Notstand stehen nicht selbst im Grundgesetz, sondern in Gesetzesmaterialien, Rechtsprechung und Lehre. Art. 91 Abs. 1 GG beschreibt den regionalen inneren Notstand als drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Art. 91 Abs. 2 GG betrifft einen überregionalen inneren Notstand, wenn das betroffene Land nicht selbst zur Bekämpfung bereit oder in der Lage ist. Art. 87a Abs. 4 GG setzt für den qualifizierten Notstand zusätzlich voraus, dass Polizeikräfte und Bundesgrenzschutz nicht ausreichen.
Proteste und Kritik
Die Notstandsgesetze stießen auf starken zivilgesellschaftlichen Widerstand. Ein Grund war die historische Erfahrung der Weimarer Republik. Artikel 48 der Weimarer Verfassung hatte Reichspräsidenten wie Friedrich Ebert und Paul von Hindenburg ermöglicht, Grundrechte ganz oder teilweise außer Kraft zu setzen. Nach der Ernennung Adolf Hitlers zum Reichskanzler und der Reichstagsbrandverordnung galt gesetzlicher Notstand im Nachkriegsdeutschland als stark belastet. Kritiker befürchteten ein neues Ermächtigungsgesetz, zumal die Große Koalition unter Kurt Georg Kiesinger über eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit verfügte und die parlamentarische Opposition schwach war.
Ein weiterer Kritikpunkt war die personelle Kontinuität aus der Zeit des Nationalsozialismus. Der Artikel nennt, dass um 1960 öffentlich bewusst wurde, dass viele leitende Beamte bereits im nationalsozialistischen Staat in ähnlichen Positionen tätig gewesen waren. Als Beispiel wird genannt, dass statistisch etwa zwei Drittel der leitenden Beamten des Bundesinnenministeriums NSDAP-Mitglieder gewesen seien; der Parteirang sei dabei nicht untersucht worden.
Gegen die Notstandsgesetze opponierten vor allem Gewerkschaften, die FDP, das Kuratorium „Notstand der Demokratie“ und Teile der westdeutschen Studentenbewegung der 1960er Jahre, darunter SDS und LSD. Am 11. Mai 1968 demonstrierten bei einem Sternmarsch nach Bonn Zehntausende weitgehend friedlich gegen die Notstandsgesetze. Sie sahen darin eine nicht hinnehmbare Möglichkeit staatlicher Eingriffe in Grundrechte. Am selben Tag kamen zu einer separaten Kundgebung des DGB 15.000 Menschen nach Dortmund.