Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee – einfach erklärt

Aufgabe und Bedeutung

Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee war ein Sachverständigengremium, das vom 10. bis 23. August 1948 im Alten Schloss auf der Herreninsel in Bayern tagte. Die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder hatten ihm den Auftrag gegeben, einen Verfassungsentwurf als Arbeitsgrundlage für den Parlamentarischen Rat auszuarbeiten. Sein Ergebnis war der von den Ministerpräsidenten genehmigte, 95 Druckseiten umfassende „Herrenchiemsee-Bericht“. Dieser enthielt neben ausführlichen Erläuterungen einen vollständigen Entwurf eines Grundgesetzes mit 149 Artikeln, den „Chiemseer Entwurf“.

Der Konvent klärte wichtige Verfassungsfragen vor und leistete damit einen wesentlichen Beitrag zur Entstehung des Grundgesetzes und der Bundesrepublik Deutschland. Der Historiker Wolfgang Benz bezeichnete den Bericht als ein „imponierendes Kompendium des Verfassungsrechts“, dessen Bedeutung für die späteren Beratungen im Parlamentarischen Rat kaum zu überschätzen sei.

Ein amtlicher Name war nicht festgelegt worden. Vorgesehen war die Bezeichnung „Sachverständigen-Ausschuß für Verfassungsfragen“. Das Gremium nannte sich außerdem „Verfassungsausschuß der Ministerpräsidenten-Konferenz der westdeutschen Besatzungszonen“ und „Verfassungskonvent“. Der Parlamentarische Rat sprach schließlich vom „Herrenchiemseer Konvent“.

Politische Vorgeschichte

Die Londoner Sechsmächtekonferenz von 1948 empfahl, die westdeutschen Ministerpräsidenten mit der Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung zu beauftragen. Diese sollte eine demokratische und föderalistische Verfassung schaffen, die Rechte der Länder schützen, eine angemessene Zentralinstanz bilden, individuelle Rechte und Freiheiten garantieren und die Wiederherstellung der deutschen Einheit fördern. Die Frankfurter Dokumente ermächtigten die Ministerpräsidenten dazu; die Versammlung sollte spätestens am 1. September 1948 zusammentreten. Vorgesehen waren eine alliierte Genehmigung und Volksabstimmungen in den Ländern.

Auf der Rittersturz-Konferenz vom 8. bis 10. Juli 1948 lehnten die Ministerpräsidenten zunächst eine Verfassung für einen westdeutschen Staat ab, weil sie darin einen Verzicht auf die Einheit Deutschlands sahen. Nach der scharfen Reaktion der Besatzungsmächte und unter dem Eindruck der Berlin-Blockade stimmten sie bei einem zweiten Treffen im Jagdschloss Niederwald der Bildung eines Weststaats unter Vorbehalten zu. Der Berliner Oberbürgermeister Ernst Reuter hatte dafür geworben, den Westen politisch zu festigen, ohne das Ziel der deutschen Einheit aufzugeben.

Weil Deutschland noch nicht souverän und eine gesamtdeutsche Lösung unmöglich war, sollte keine endgültige „Verfassung“, sondern ein vorläufiges „Grundgesetz“ entstehen. An die Stelle einer verfassunggebenden Versammlung trat ein von den Länderparlamenten gewählter Parlamentarischer Rat; anstelle unmittelbarer Volksabstimmungen war die Zustimmung der Länderparlamente vorgesehen. Der Parlamentarische Rat konstituierte sich am 1. September 1948 in Bonn. Der Konvent auf Herrenchiemsee sollte dafür die fachlichen Vorarbeiten leisten. Bayerns Ministerpräsident Hans Ehard lud ihn auf die abgelegene Herreninsel ein, um den bayerischen Einfluss zu stärken und konzentriertes gemeinsames Arbeiten zu ermöglichen.

Besatzungsrecht und deutsche Frage

Deutschland unterstand 1948 noch dem Besatzungsrecht. Mit der Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945 hatten die Siegermächte die deutsche Souveränität beschränkt. Daher fehlten einer künftigen Bundesrepublik zunächst wesentliche staatliche Rechte: eine eigene Außenpolitik, die unbeschränkte Ausübung der Staatsgewalt im Innern und die Verteidigung durch eigene Streitkräfte. Der Konvent konnte deshalb nur eine Ordnung für ein „Staatsfragment“ entwerfen. Zugleich bestand mit den Westmächten Einigkeit über die Grundprinzipien einer föderalen Demokratie, eines Rechtsstaats und der Achtung beziehungsweise Wiederherstellung der Menschenrechte. Die neue Ordnung durfte die spätere Wiedervereinigung nicht behindern.

Umstritten war, wer die verfassunggebende Gewalt besaß. Die Mehrheit um Carlo Schmid nahm an, Deutschland bestehe als Rechtssubjekt fort, sei aber desorganisiert und nicht handlungsfähig. Das Recht zur politischen Selbstbestimmung liege weiterhin beim deutschen Volk und sei durch die Kapitulation der Wehrmacht nicht erloschen, sondern infolge der Berliner Erklärung nur vorübergehend suspendiert. Weil nur die Bevölkerung Westdeutschlands handeln konnte und keine eigene westdeutsche Staatsnation existierte, durfte lediglich ein provisorisches Grundgesetz für einen Übergangszustand entstehen. Auch Hermann Brill forderte eine Beschränkung auf die unbedingt notwendigen Regelungen, um die deutsche Teilung nicht zu vertiefen.

Die Minderheit um Anton Pfeiffer vertrat dagegen die Auffassung, die Kapitulation habe eine „Debellatio“, also den Untergang des bisherigen Staates, gezeigt. Weil kein organisiertes deutsches Staatsvolk mehr bestehe, seien nur die Länder Rechtssubjekte. Sie sollten einen neuen „Bund Deutscher Länder“ bilden und ihm nur begrenzte Zuständigkeiten übertragen. Die von Hans Nawiasky verfassten „Bayerischen Leitgedanken für die Schaffung des Grundgesetzes“ vertraten entsprechend einen starken Föderalismus und eine starke Exekutive.

Im Ergebnis setzte sich die Mehrheit durch: Die neue Ordnung sollte ihre Legitimität aus dem Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes ableiten. Da dieses 1948 nur im Westen ausgeübt werden konnte, musste der westdeutsche Staat provisorisch und für den Beitritt anderer deutscher Teile offen sein. Zugleich ging der Konvent vom Fortbestand des Deutschen Reiches aus und verwarf die Vorstellung einer bloßen Konföderation souveräner Länder. Diese Grundentscheidung übernahm später der Parlamentarische Rat.

Arbeitsweise des Konvents

An den Beratungen nahmen elf Delegierte der elf westdeutschen Länder und 14 sachverständige Mitarbeiter teil. Zu den Delegierten gehörten unter anderem Carlo Schmid für Württemberg-Hohenzollern, Hermann Brill für Hessen und Anton Pfeiffers bayerischer Vertreter Josef Schwalber. Der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei, Staatsminister Anton Pfeiffer, wurde zum Vorsitzenden gewählt und übernahm die technische Leitung. Otto Suhr, Vorsitzender der Berliner Stadtverordnetenversammlung, nahm als Gast teil.

Pfeiffer eröffnete den Konvent am 10. August 1948 im ehemaligen Speisezimmer König Ludwigs II. Nach einer einführenden Plenardebatte teilte sich das Gremium in drei Ausschüsse. Deren Ergebnisse wurden anschließend in zwei Plenarsitzungen beraten und gebilligt. Neben den protokollierten Sitzungen beeinflussten auch informelle Gespräche bei Spaziergängen, Ausflügen, gemeinsamen Veranstaltungen und Sondersitzungen in Hotelzimmern die Arbeit.

Verfassungsentwurf und zentrale Grundsätze

Der Herrenchiemsee-Bericht verstand die westdeutsche Ordnung als „doppeltes (räumlich-zeitliches) Provisorium“: Sie sollte nur für die westlichen Gebiete gelten und nur so lange bestehen, bis eine gesamtdeutsche Ordnung möglich wäre. Deutschland sollte nicht neu gegründet, sondern in seinen westlichen Gebieten vorläufig neu organisiert werden.

Zu den „unbestrittenen Hauptgedanken“ gehörten:

Das Bundesorgan sollte aus zwei Kammern bestehen: einem echten Parlament und einer auf den Ländern beruhenden zweiten Kammer.
Die Bundesregierung sollte vom Vertrauen einer arbeitsfähigen Parlamentsmehrheit abhängen. Eine solche Mehrheit sollte jederzeit einen Regierungschef bestimmen können. Eine nicht arbeitsfähige Mehrheit sollte dagegen weder eine Regierungsbildung verhindern noch eine bestehende Regierung stürzen können. Damit sollte eine Präsidialregierung vermieden werden.
Neben der Regierung sollte ein neutrales Staatsoberhaupt stehen. Nach ausreichender außenpolitischer Handlungsfreiheit und der Klärung des Verhältnisses zu Ostdeutschland sollte diese Aufgabe nach überwiegender Auffassung ein Bundespräsident übernehmen.
Notverordnungsrecht und Bundeszwang sollten bei Bundesregierung und Länderkammer liegen, nicht beim Staatsoberhaupt. Die Bundesjustiz sollte die Bundesaufsicht unterstützen.
Grundsätzlich sollten Gesetzgebung, Verwaltung, Justiz, Finanzhoheit und Finanzierungspflicht bei den Ländern liegen. Bund und Länder sollten getrennte Finanzwirtschaften führen.
Ein Volksbegehren war nicht vorgesehen. Einen Volksentscheid sollte es nur bei Änderungen des Grundgesetzes geben.
Änderungen, welche die freiheitliche und demokratische Grundordnung beseitigten, sollten unzulässig sein.

Offen blieben insbesondere die Finanzverfassung und Finanzverwaltung, die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern sowie die Ausgestaltung der zweiten Kammer als Bundesrat oder Senat. Insgesamt war der Entwurf stark föderal: Im Zweifel sollten die Zuständigkeiten bei den Ländern liegen.

Weiterverwendung und Erinnerung

Einige Parteiführer standen dem Konvent ablehnend gegenüber, weil er aufgrund einer Vereinbarung der Ministerpräsidenten und nicht auf Initiative der Parteien entstanden war. Die großen Parteien erarbeiteten deshalb eigene Entwürfe. Der Herrenchiemsee-Bericht gelangte zunächst an das ständige Büro der Ministerpräsidentenkonferenz in Wiesbaden und nicht unmittelbar an die Parteien. Am 31. August 1948 beriet die Ministerpräsidentenkonferenz im Jagdschloss Niederwald den Bericht zusammen mit den Parteientwürfen. Danach erhielt der Parlamentarische Rat das gesammelte Material als Grundlage seiner Arbeit.

Nicht alle Vorschläge wurden übernommen. Besonders die weitreichenden Befugnisse, die Bundes- und Landesregierungen im Notstand erhalten sollten – einschließlich eines Notverordnungsrechts und der Möglichkeit, Grundrechte auszusetzen –, fanden keinen Eingang in das Grundgesetz.

2009 setzte BR-alpha die Konventstagung anhand von Tagebüchern und Originalprotokollen als 60-minütiges Dokumentarspiel unter dem Titel „Der Staat ist für den Menschen da“ um. Der Titel nimmt Artikel 1 Absatz 1 des Chiemseer Entwurfs auf: „Der Staat ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch um des Staates willen.“ Seit 2023 informiert am historischen Tagungsort eine Dauerausstellung über den Verfassungskonvent.