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Gesetzgebungsnotstand
Sie muss den Gesetzgebungsnotstand jeweils neu beim Bundespräsidenten beantragen, für jede einzelne ihrer strittigen Gesetzesvorlagen. Es handelt sich also …
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Kernidee und Zweck
Der Gesetzgebungsnotstand ist ein besonderes Gesetzgebungsverfahren nach Art. 81 des Grundgesetzes. Es soll in einer politischen Krise helfen, wenn der Bundeskanzler keine Mehrheit der Mitglieder des Bundestages mehr hinter sich hat, der Bundestag aber nicht aufgelöst wird. Das Bundesverfassungsgericht sieht eine solche Lage als politische Krise im Sinne der Norm.
Normalerweise beschließt der Bundestag Gesetze. Beim Gesetzgebungsnotstand kann eine Gesetzesvorlage der Bundesregierung ausnahmsweise mit Zustimmung des Bundesrates Gesetz werden, obwohl der Bundestag sie ablehnt, in unannehmbarer Form verändert oder nicht rechtzeitig behandelt. Daran wirken Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesrat zusammen. Der Bundestag wird also nicht dauerhaft ersetzt, sondern nur für einzelne strittige Gesetzesvorlagen in einem engen Sonderverfahren umgangen.
Der Begriff bezeichnet keinen allgemeinen Zeitraum, in dem Gesetze anders beschlossen werden. Der Notstand muss für jede einzelne Gesetzesvorlage erklärt werden. Eine Bundesregierung kann dieses Verfahren während der Amtszeit eines Bundeskanzlers höchstens innerhalb einer Frist von sechs Monaten nutzen. Bis heute wurde der Gesetzgebungsnotstand in der Bundesrepublik Deutschland noch nie angewendet.
Historischer Hintergrund
Der Gesetzgebungsnotstand steht vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Weimarer Republik. In der Weimarer Verfassung gab Art. 48 dem Reichspräsidenten weitreichende Notstandsbefugnisse. Wenn die öffentliche Sicherheit und Ordnung gestört oder gefährdet war, konnte er Maßnahmen treffen und Grundrechte vorübergehend ganz oder teilweise außer Kraft setzen. Ab 1930 nutzte Reichspräsident Paul von Hindenburg Notverordnungen immer stärker anstelle der normalen Gesetzgebung. Nach der Ernennung Adolf Hitlers zum Reichskanzler im Januar 1933 unterstützten die Reichstagsbrandverordnung und andere Verordnungen die Errichtung der NS-Diktatur.
Im Parlamentarischen Rat wurde 1948 zwischen einem „echten“ Notstand und einem „unechten“ oder politischen Notstand unterschieden. Ein echter Notstand betrifft etwa Krieg oder innere Unruhen, wenn das Parlament nicht gefahrlos zusammentreten kann. Ein politischer Notstand meint dagegen eine Funktionsstörung des politischen Systems, wenn Regierung und Parlament nicht konstruktiv zusammenarbeiten oder ein Verfassungsorgan seine Rolle verweigert.
Die Väter und Mütter des Grundgesetzes wollten einerseits verhindern, dass der Staat handlungsunfähig wird. Andererseits sollte kein Organ so mächtig werden, dass erneut diktatorische Entwicklungen möglich werden. Frühere Entwürfe sahen noch Notverordnungen mit Gesetzeskraft vor. Am Ende entstand aus den Beratungen der heutige Art. 81 GG, während eine Regelung für den „echten“ Notstand zunächst wegfiel. Eine solche Regelung kam erst mit der Notstandsgesetzgebung in den 1960er-Jahren.
Ablauf des Verfahrens
Das Verfahren beginnt mit einer gescheiterten Vertrauensfrage nach Art. 68 GG. Der Bundeskanzler kann den Bundestag auffordern, ihm das Vertrauen auszusprechen. Erhält er keine absolute Mehrheit, kann er den Bundespräsidenten bitten, den Bundestag aufzulösen. Art. 81 GG kommt nur in Betracht, wenn der Bundestag nach einer gescheiterten Vertrauensfrage nicht aufgelöst wird und der Bundeskanzler weiter amtierend im Amt ist, nicht nur geschäftsführend.
Dann muss eine Gesetzesvorlage scheitern, die die Bundesregierung als „dringlich“ bezeichnet hat. Die Dringlichkeit liegt im Ermessen der Bundesregierung. Sie kann eine Vorlage schon vor der Vertrauensfrage oder spätestens kurz vor der Schlussabstimmung als dringlich kennzeichnen. Die Vertrauensfrage kann auch mit einer Sachfrage verbunden werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf dies aber nicht mit jeder beliebigen Vorlage geschehen; die Vorlage muss inhaltlich tatsächlich brisant und zwischen Bundesregierung und Bundestag umstritten sein.
Nach der Ablehnung beantragt die Bundesregierung beim Bundespräsidenten die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes für genau diese Vorlage. Dafür braucht sie die Zustimmung des Bundesrates. Der Bundespräsident entscheidet nach eigenem Ermessen; eine Erklärung sollte wegen ihrer Bedeutung im Bundesgesetzblatt veröffentlicht werden und muss vom Bundeskanzler gegengezeichnet werden.
Anschließend bringt die Bundesregierung die unveränderte Vorlage erneut in den Bundestag ein. Der Bundestag hat vier Wochen Zeit. Lehnt er die Vorlage erneut ab, verabschiedet er sie nicht innerhalb dieser Frist oder nimmt er sie in einer für die Bundesregierung unannehmbaren Fassung an, kann das Gesetz trotzdem zustande kommen, wenn der Bundesrat zustimmt. Der Bundesrat kann nach Art. 81 Abs. 2 GG nicht nur teilweise zustimmen oder das Gesetz selbst ändern. Am Ende wird das Gesetz wie andere Gesetze ausgefertigt und verkündet; dabei muss das besondere Verfahren erkennbar sein.
Grenzen des Notstands
Die wichtigste zeitliche Grenze ist die Sechsmonatsfrist. Nach der ersten Erklärung eines Gesetzgebungsnotstandes kann die Bundesregierung nur innerhalb von sechs Monaten weitere Vorlagen auf diesem Weg behandeln lassen. Die Frist beginnt mit der ersten Erklärung durch den Bundespräsidenten. Für jede weitere Vorlage braucht es wieder eine Erklärung des Bundespräsidenten, aber keine erneute Vertrauensfrage. Die Vorlage muss vor Ablauf der Frist vollständig verabschiedet sein, also auch die Zustimmung des Bundesrates erhalten haben.
Die Amtszeit des Bundeskanzlers ist ebenfalls entscheidend. Der Bundeskanzler muss weiterhin im Amt sein. Tritt er zurück, tritt ein neuer Bundestag zusammen oder ist er nur noch geschäftsführend im Amt, entfällt eine wichtige Voraussetzung. Während der übrigen Amtszeit desselben Bundeskanzlers darf nach Ablauf der sechs Monate kein weiterer Gesetzgebungsnotstand erklärt werden. Wird dieselbe Person später erneut Kanzler, kann der Weg wieder offen sein; bei unmittelbarer Wiederwahl wird jedoch verlangt, dass sie mit absoluter Mehrheit gewählt wurde, damit die Sechsmonatsfrist nicht umgangen wird.
Inhaltlich dürfen Gesetze, die nach Art. 81 GG zustande kommen, das Grundgesetz weder ändern noch ganz oder teilweise außer Kraft oder außer Anwendung setzen. Im Übrigen unterscheidet das Grundgesetz diese Gesetze nicht grundsätzlich von anderen Gesetzen. Auch Vertragsgesetze oder Haushaltsgesetze können auf diesem Weg beschlossen werden. Später kann der normale Gesetzgeber solche Gesetze wieder ändern oder aufheben, wenn die üblichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Anwendung und Bedeutung
In der Praxis wurde der Gesetzgebungsnotstand noch nie erklärt. Bundeskanzler stellten zwar mehrfach die Vertrauensfrage; wenn ihnen das Vertrauen nicht ausgesprochen wurde, wurde der Bundestag aber aufgelöst, wie es 1972, 1982 und 2005 der Absicht des Kanzlers entsprach. Noch nie wurde eine Gesetzesvorlage als dringlich im Sinne des Art. 81 GG bezeichnet.
Ein Grund für die Nichtanwendung ist, dass politische Krisen bisher anders gelöst wurden: Entweder entstand eine neue Mehrheit, etwa durch eine neue Koalition, oder der Bundestag wurde aufgelöst und die Wähler entschieden. Außerdem müsste eine Regierung, die Art. 81 GG nutzen will, auch im Bundesrat genügend Unterstützung haben, und der Bundespräsident könnte die Erklärung verweigern. Politisch könnte die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes das Krisengefühl in der Öffentlichkeit verstärken und Gegnern einer umstrittenen Vorlage Argumente liefern, weil das Verfahren die gewählte Volksvertretung übergeht.
Die Bedeutung des Art. 81 GG liegt darin, eine Lücke zwischen Art. 67 GG und Art. 68 GG zu schließen. Art. 67 GG regelt das konstruktive Misstrauensvotum, also die Wahl eines neuen Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit. Art. 68 GG regelt die mögliche Auflösung des Bundestages nach gescheiterter Vertrauensfrage. Dazwischen steht die Lage einer Minderheitsregierung, die im Amt bleibt. Art. 81 GG soll sie für eine begrenzte Übergangszeit handlungsfähig halten.
In der Bewertung ist der Artikel umstritten. Kritiker halten eine Regierung gegen den Bundestag für kaum denkbar und sehen Neuwahlen als normalen Weg. Andere betonen, Art. 81 GG könne in einer schweren Funktionsstörung wenigstens vorübergehend helfen, besonders wenn Neuwahlen destruktiven Kräften nutzen könnten. Einig ist die Darstellung darin, dass das Verfahren nicht zum dauerhaften Regieren gedacht ist.