New Deal

Kernidee und historische Ausgangslage

Der New Deal war eine Reihe von Wirtschafts- und Sozialreformen, die US-Präsident Franklin D. Roosevelt von 1933 bis 1938 als Antwort auf die Weltwirtschaftskrise durchsetzte. Er veränderte die Wirtschafts-, Sozial- und Politikordnung der Vereinigten Staaten grundlegend. Die Maßnahmen werden häufig in drei Gruppen eingeteilt: relief bezeichnete kurzfristige Hilfen für Arbeitslose und Arme, recovery Maßnahmen zur wirtschaftlichen Erholung und reform dauerhafte strukturelle Veränderungen wie Finanzmarktregulierung und Sozialversicherungen. Historiker unterscheiden außerdem den First New Deal von 1933 bis 1934, der sich auf akute Probleme konzentrierte, und den stärker langfristig ausgerichteten Second New Deal von 1935 bis 1938.

Die Krise begann mit dem Börsencrash von 1929 und erreichte 1932/33 ihren Höhepunkt. Zwischen 1929 und 1933 halbierte sich das Bruttoinlandsprodukt beinahe. 9.490 von 23.697 Banken, also 40 %, wurden aufgelöst. Die Arbeitslosenquote stieg von 3 % im Jahr 1929 auf 24,9 % im Jahr 1933. Ein öffentliches System der Arbeitslosen- und Rentenversicherung sowie eine Einlagensicherung gab es noch nicht. Nur ein Viertel der Arbeitslosen und ihrer Familien erhielt 1932 staatliche Unterstützung. Gleichzeitig traf der Dust Bowl, eine Folge schwerer Staubstürme von 1930 bis 1938, die Landwirtschaft; 2,5 Millionen Menschen mussten ihre Farmen aufgeben.

Präsident Herbert Hoover setzte zunächst auf staatliche Zurückhaltung, Selbsthilfe und private Spenden. Später erhöhte er die Steuern, gründete die Reconstruction Finance Corporation zur Bankenrettung und akzeptierte ein Arbeitsbeschaffungsprogramm über 1,5 Milliarden Dollar. Diese Schritte reichten jedoch nicht aus. Roosevelt trat für staatliche Eingriffe im öffentlichen Interesse, eine höhere Massenkaufkraft und ein Mindestmaß wirtschaftlicher Sicherheit ein. Am 2. Juli 1932 versprach er einen „new deal for the American people“. Beraten wurde er von einem als Brain Trust bezeichneten Kreis aus Wirtschafts- und Rechtsexperten.

Stabilisierung von Banken, Geld und Wirtschaft

Nach seinem Amtsantritt am 4. März 1933 ließ Roosevelt während des „100-Tage-Programms“ vom 9. März bis 15. Juni zahlreiche grundlegende Gesetze verabschieden. Vorrang hatte die Bankenkrise. Bank Runs, also massenhafte Abhebungen aus Angst vor einem Zusammenbruch, hatten auch grundsätzlich überlebensfähige Banken gefährdet und eine schwere Kreditknappheit ausgelöst. Am 6. März wurden alle Banken für vier Tage geschlossen. Während dieses Bank Holiday prüfte der Staat, welche Institute gerettet werden konnten. Die Emergency Banking Bill unterstellte Banken der Aufsicht des Finanzministeriums. Nach der Wiedereröffnung stiegen die Einlagen sofort um eine Milliarde Dollar.

Der Glass-Steagall Act von 1933 führte das Trennbankensystem ein: Geschäftsbanken durften keine riskanten Wertpapiergeschäfte mehr betreiben; diese blieben Investmentbanken vorbehalten. Die neue Federal Deposit Insurance Corporation garantierte Einlagen bei Geschäftsbanken. Nach 1933 sank die Zahl der jährlichen Bankzusammenbrüche von zuvor mehr als 500 auf weniger als zehn. Der Securities Act of 1933 verpflichtete Wertpapier-Emittenten zu realistischen Informationen. Seit 1934 überwacht die Securities and Exchange Commission den Wertpapierhandel.

Auch die Geldpolitik änderte sich. Der Goldstandard hatte eine Ausweitung der Geldmenge erschwert. 1933 wurden Goldausfuhr und privater Goldbesitz verboten; größere Bestände mussten für 20,67 Dollar je Unze an die Zentralbank verkauft werden. Der Gold Reserve Act von 1934 setzte den Preis auf 35 Dollar je Unze. Der Dollar fiel dadurch auf 59 % seines vorherigen offiziellen Wertes, Exporte wurden günstiger und die Geldmenge konnte steigen. Diese faktische Abkehr vom Goldstandard gilt weithin als wichtiger Beitrag zur Erholung.

Zur Bekämpfung der Deflation gründete die Regierung 1933 die National Recovery Administration. Unternehmen sollten unter anderem auf unfairen Preiswettbewerb und Entlassungen verzichten, Mindestpreise und Mindestlöhne beachten, Gewerkschaften anerkennen und die 40-Stunden-Woche einführen. Teilnehmer warben mit dem Blue Eagle. Das Programm wurde 1935 vom Obersten Gerichtshof für verfassungswidrig erklärt. Der Agricultural Adjustment Act vom 12. Mai 1933 zahlte Landwirten Beihilfen für Produktionssenkungen, um Agrarpreise zu stabilisieren. Nach seiner Aufhebung 1936 wurde er überarbeitet und neu verabschiedet.

Nothilfe, Infrastruktur und Landwirtschaft

Die Regierung bevorzugte bezahlte Arbeit gegenüber bloßer Unterstützung. Das Civilian Conservation Corps beschäftigte arbeitslose Männer zwischen 18 und 25 Jahren mit Aufforstung, Waldbrandbekämpfung, Straßenbau und Schutz vor Bodenerosion. Bis 1942 nahmen insgesamt 2,9 Millionen junge Männer teil. Die Federal Emergency Relief Administration erhöhte die Sozialhilfe der Bundesstaaten um ein Drittel.

Die Public Works Administration erhielt 3,3 Milliarden Dollar für Straßen, Brücken, Staudämme, Schulen und Kanalisationssysteme. Die 1933 gegründete Tennessee Valley Authority baute mithilfe der Behörde neben dem Wilson Dam 20 weitere Staudämme. Sie sollte Überschwemmungen verhindern, Malaria bekämpfen und das unterentwickelte Tennessee Valley mit Strom versorgen.

Im Second New Deal erhöhte die Emergency Relief Appropriation Bill von 1935 das Budget für Arbeitsbeschaffung um 4 Milliarden Dollar. 3,5 Millionen arbeitsfähige Arbeitslose erhielten bezahlte Arbeit. Die Projekte sollten arbeitsintensiv und langfristig sinnvoll sein, die Löhne aber unter denen der Privatwirtschaft liegen. Vor allem die Works Progress Administration baute unter anderem 125.000 öffentliche Gebäude, mehr als eine Million Kilometer Straßen und 77.000 Brücken. Die Rural Electrification Administration versorgte ländliche Gebiete mit Strom: 1935 hatten nur 20 % der Farmen einen Anschluss, zehn Jahre später 90 %.

Landwirte erhielten weitere Hilfen. Die Farm Credit Administration organisierte Umschuldungen in langfristige, zinsgünstige Kredite. Die Resettlement Administration und später die Farm Security Administration unterstützten verarmte Farmer und Umsiedlungen aus Dust-Bowl-Gebieten.

In der Wohnungspolitik förderte Roosevelt vor allem Eigenheime. Die Federal Housing Administration versicherte Bankkredite und ermöglichte günstigere Laufzeiten von bis zu 30 Jahren. Davon profitierten zunächst hauptsächlich weiße Mittelschichtsfamilien. Die 1937 gegründete United States Housing Authority sollte durch öffentlichen Wohnungsbau Slums beseitigen, blieb aber auf die Ärmsten beschränkt. Außenpolitisch leitete der Reciprocal Trade Agreement Act von 1934 durch bilaterale Verträge eine schrittweise Abkehr von den krisenverschärfenden Schutzzöllen ein.

Sozialstaat, Arbeitnehmerrechte und weitere Reformen

Der Social Security Act von 1935 legte den Grundstein des amerikanischen Sozialstaates. Er führte eine Rentenversicherung, Witwenrenten für Angehörige von Opfern industrieller Unfälle, Hilfen für Behinderte und alleinerziehende Mütter sowie Bundeszuschüsse zu den Arbeitslosenversicherungen der Einzelstaaten ein. Finanziert wurde das System durch eine besondere Payroll tax mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil. Sie wurde ab 1937 erhoben; erste Renten wurden nach mindestens drei Beitragsjahren ab 1940 gezahlt. Landwirte, Hausangestellte und Selbständige waren zunächst ausgeschlossen. Dadurch erfasste das System faktisch 65 % aller Schwarzen in den USA und 70 bis 80 % in den Südstaaten nicht. Eine öffentliche Krankenversicherung kam damals nicht zustande.

Der Wagner Act von 1935 garantierte Beschäftigten das Recht, Gewerkschaften zu bilden und Löhne und Arbeitsbedingungen kollektiv auszuhandeln. Entlassungen wegen einer Gewerkschaftsmitgliedschaft wurden verboten, ein Streikrecht eingeführt und das National Labour Relations Board zur Vermittlung in Arbeitskonflikten geschaffen. Die Zahl der Gewerkschaftsmitglieder verdoppelte sich von 1929 bis 1938 auf 7 Millionen. Der Fair Labor Standards Act von 1938 setzte einen Mindestlohn von 25 Cent pro Stunde und eine Höchstarbeitszeit von 44 Stunden pro Woche fest und verbot Kinderarbeit unter 16 Jahren. Hausangestellte und Farmarbeiter blieben ausgenommen. Unmittelbar stiegen die Löhne von 300.000 Menschen; für 1,3 Millionen verkürzte sich die Arbeitszeit.

Der Public Utility Holding Company Act von 1935 unterwarf große Holdinggesellschaften der Aufsicht der SEC und ermöglichte die Auflösung unbegründeter, mehr als zweistufiger Konzernstrukturen. Der Wealth Tax Act erhöhte den Spitzensteuersatz auf 79 %, allerdings nur für extrem hohe Einkommen; tatsächlich war zunächst allein John D. Rockefeller betroffen. 1936 kam eine Körperschaftsteuer mit Sätzen zwischen 7 und 27 % hinzu.

Mehrere Reformen bestanden dauerhaft fort, darunter Einlagensicherung, Wertpapieraufsicht, Sozialversicherung, Gewerkschaftsrechte, Mindestlohn, Agrarhilfen und die Tennessee Valley Authority. Befristet waren unter anderem NRA, WPA, PWA und CCC.

Verfassungskonflikt und gesellschaftliche Grenzen

Der Oberste Gerichtshof erklärte ab 1935 mehrere zentrale Maßnahmen für verfassungswidrig, darunter die National Recovery Administration und später den Agricultural Adjustment Act. Roosevelt schlug deshalb mit der Judicial Procedures Reform Bill of 1937 vor, für jeden Richter über 70 Jahre, der nicht zurücktrat, einen weiteren Richter ernennen zu dürfen. Gegner sahen darin einen Angriff auf die Gewaltenteilung; das Vorhaben scheiterte.

Ab dem 29. März 1937 änderte das Gericht dennoch seine Rechtsprechung. Richter Owen Roberts stimmte nun häufiger mit dem progressiven Flügel. Mindestlohngesetze, der Wagner Act und der Social Security Act wurden bestätigt. Durch spätere Rücktritte konnte Roosevelt schließlich acht der neun Richter ernennen. Damit begann eine längere Phase liberaler Verfassungsrechtsprechung.

Der New Deal sicherte keine Gleichberechtigung. Der Indian Reorganization Act brachte indigenen Menschen eine begrenzte Verbesserung und mehr Eigenständigkeit. Schwarze profitierten überdurchschnittlich von grundsätzlich diskriminierungsfreien Arbeits- und Sozialprogrammen, wurden aber durch Ausschlüsse und die Rücksicht auf rassistische Abgeordnete aus den Südstaaten weiterhin benachteiligt. Roosevelt erzwang keine gesetzliche Gleichstellung. Dennoch wechselten viele schwarze Wähler von den Republikanern zu den Demokraten; vor der Wahl 1936 wollten 76 % für Roosevelt stimmen.

Politisch stand Roosevelt unter Druck von konservativen Geschäftsleuten und der American Liberty League, aber auch von linken und populistischen Bewegungen. Francis Townsend verlangte eine monatliche Altersrente von 200 Dollar für alle Menschen über 60; Huey Long versprach jeder Familie ein Grundeinkommen von 2.000 Dollar. Beide Pläne galten in dieser Form als nicht finanzierbar. Umstritten bleibt, ob der Second New Deal vor allem auf solchen Druck reagierte oder bereits vorher vorbereitet war.

Ergebnisse, Streitfragen und langfristige Bedeutung

Der New Deal linderte Arbeitslosigkeit und soziale Not, stabilisierte Banken und Finanzmärkte und gab einer verunsicherten Gesellschaft neue Hoffnung. Die Demokratie und die Marktwirtschaft blieben während der Krise erhalten. Der Staat übernahm erstmals Verantwortung für das Existenzminimum. Die Ausgaben der Bundesstaaten für Sozialhilfe stiegen von 9 Millionen Dollar im Jahr 1930 auf 479 Millionen Dollar 1940; hinzu kamen 480 Millionen Dollar Arbeitslosengeld. Die Absicherung blieb jedoch bescheiden und lückenhaft. Zugleich gewann die Bundesregierung gegenüber den Bundesstaaten dauerhaft an Bedeutung.

Die Wirtschaft wuchs von 1933 bis 1941 durchschnittlich um 7,7 % pro Jahr, unterbrochen von der Rezession 1937/38. Die Deflation endete 1933. Die Arbeitslosenquote sank nach einer Berechnung einschließlich der Personen in Arbeitsbeschaffungsprogrammen von 24,9 % im Jahr 1933 auf 9,9 % im Jahr 1941; wurden Teilnehmer der Programme nicht als arbeitslos gezählt, sank sie von 20,6 % auf 8,0 %. Vollbeschäftigung entstand jedoch erst durch die hohen Staatsausgaben nach dem Kriegseintritt 1941.

Die Bewertung ist umstritten. Keynesianische Deutungen betonen, dass Roosevelt mit durchschnittlichen Haushaltsdefiziten von etwa 3 % zwischen 1933 und 1941 keine ausreichend starke antizyklische Fiskalpolitik betrieb; erst die expansive Kriegspolitik habe Vollbeschäftigung geschaffen. Monetaristische und andere Untersuchungen sehen die Abkehr vom Goldstandard und die Ausweitung der Geldmenge als entscheidend: Von 1933 bis 1941 stieg die nominale Geldmenge um 140 %, die reale um 100 %. Andere Kritiker meinen, Gewerkschaftsmacht, Steuern und Regulierung hätten Investitionen gehemmt und die Krise verlängert. In einer Erhebung von 1995 stimmten dieser Aussage 6 % der Historiker und 27 % der Wirtschaftswissenschaftler vorbehaltlos zu; 74 % beziehungsweise 51 % lehnten sie vorbehaltlos ab.

Langfristig schuf der New Deal eine stabilere Wirtschaftsordnung mit regulierten Banken und Börsen, anerkannten Gewerkschaften und Sozialversicherungen. Von 1940 bis 1980 bestand ein parteiübergreifender New-Deal-Konsens; auch republikanische Präsidenten ließen seine Kernelemente bestehen. Seitdem bezeichnet „liberal“ in den USA eher eine arbeitnehmerfreundliche, für staatliche Eingriffe und Bürgerrechte offene Politik. Seit den 1980er Jahren wurde dieser Konsens durch Deregulierung und angebotsorientierte Politik geschwächt. Die Aufhebung des Glass-Steagall Act 1999 wird mit dem Wachstum unregulierter Schattenbanken und der Finanzkrise ab 2007 in Verbindung gebracht. Begriffe wie „New New Deal“, „globaler New Deal“ und „Green New Deal“ greifen die politische Metapher später wieder auf.