Länderfinanzausgleich

Zweck und Grundprinzip

Der Länderfinanzausgleich (LFA) ist ein Mechanismus zur Umverteilung finanzieller Mittel zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern. Er soll nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz die unterschiedliche Finanzkraft der Länder „angemessen“ ausgleichen. Dadurch sollen alle Länder ihre staatlichen Aufgaben erfüllen können und gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet unterstützt werden. Zugleich sollen die Finanzbedürfnisse von Bund und Ländern aufeinander abgestimmt und eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden werden.

Seit 2020 findet der eigentliche Finanzkraftausgleich nicht mehr durch offen ausgewiesene Zahlungen zwischen Geber- und Nehmerländern statt. Stattdessen verändert der Bund bei der Verteilung der Umsatzsteuer die Anteile der Länder durch Zu- und Abschläge. Deshalb erscheint der Ausgleich in den Landeshaushalten nur noch indirekt innerhalb der Umsatzsteuereinnahmen.

Grundlage ist der Vergleich zweier Größen: Die Finanzkraftmesszahl beschreibt die berücksichtigten tatsächlichen Einnahmen eines Landes und seiner Gemeinden. Die Ausgleichsmesszahl gibt an, welche Einnahmen dem Land unter Berücksichtigung bundesdurchschnittlicher Einnahmen und gewichteter Einwohnerzahlen zugerechnet werden. Liegt die Finanzkraftmesszahl über der Ausgleichsmesszahl, erhält das Land einen Abschlag von seinem Umsatzsteueranteil. Liegt sie darunter, bekommt es einen Zuschlag.

Die Haushalte von Bund und Ländern werden seit 2009 durch den Stabilitätsrat überwacht. Dieses gemeinsame Gremium geht auf die Föderalismusreform II zurück und ist in Art. 109a GG geregelt. Ihm gehören die Finanzminister von Bund und Ländern sowie der Bundeswirtschaftsminister an.

Historische Entwicklung

Im Norddeutschen Bund von 1867 und im Kaiserreich nach der Bismarckschen Reichsverfassung von 1871 mussten die Länder das Reich mit „Matrikularbeiträgen“ unterstützen, wenn dessen Einnahmen aus Zöllen und Verbrauchssteuern nicht ausreichten. Da dies regelmäßig geschah, galt das Reich als „Kostgänger der Länder“.

Die Weimarer Reichsverfassung kehrte das Verhältnis um. Nach Art. 8 erhielt das Reich die Gesetzgebungskompetenz und Ertragshoheit über Abgaben und sonstige Einnahmen; außerdem wurde die zersplitterte Finanzverwaltung zu einer Reichsfinanzverwaltung zusammengeführt. Die Länder erhielten überwiegend prozentuale Zuweisungen aus dem Steueraufkommen. Eine Ergänzungsgarantie nach dem Landessteuergesetz vom 30. März 1920 stellte sicher, dass kein Land weniger als 80 % des durchschnittlichen Landessteueraufkommens erhielt. Damit wurden die Länder zu „Kostgängern des Reiches“. Das nationalsozialistische Deutschland war auch wirtschaftlich als Zentralstaat organisiert.

In der Bundesrepublik sollten Bund und Länder dagegen gleichberechtigt und finanziell voneinander unabhängig sein. 1955 wurde ein Finanzausgleichssystem in der Verfassung verankert. Die Finanzreform von 1969 schuf wesentliche Grundlagen der heutigen Finanzverfassung: Nach Art. 106 GG entstand ein großer Steuerverbund aus Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer. Diese Gemeinschaftsteuern, die etwa drei Viertel des gesamtstaatlichen Steueraufkommens ausmachen, werden nach gesetzlichen Schlüsseln zwischen Bund und Ländern verteilt. Hinzu kamen der damalige Umsatzsteuervorwegausgleich, der Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen.

Mit der Einbeziehung der neuen Länder und Berlins stieg das Ausgleichsvolumen 1995 sprunghaft. Der Solidarpakt unterstützte besonders die finanzschwachen ostdeutschen Länder. Nach mehreren Klagen und Reformdebatten wurde 2017 eine Neuregelung beschlossen, die zum 1. Januar 2020 wirksam wurde.

Das System von 2005 bis 2019

Von 2005 bis 2019 bestand der Finanzausgleich im weiteren Sinne aus drei aufeinanderfolgenden Stufen: Umsatzsteuervorwegausgleich, Länderfinanzausgleich im engeren Sinne und allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. Der horizontale Ausgleich zwischen den Ländern war dabei vom vertikalen Ausgleich, also den Leistungen des Bundes an die Länder, zu unterscheiden. Das 2001 eingeführte und 2005 erstmals wirksame Finanzausgleichsgesetz regelte die Berechnung; ergänzend galt das Maßstäbegesetz. Dieses System und der Solidarpakt II liefen am 31. Dezember 2019 aus.

Beim Umsatzsteuervorwegausgleich konnten höchstens 25 % des Umsatzsteueranteils der Länder verwendet werden, um finanzschwache Länder an den Durchschnitt anzunähern. Bei großem Abstand wurden zunächst 95 % des Unterschieds ausgeglichen; mit zunehmender Annäherung sank die Ausgleichsintensität degressiv auf 60 %. Der übrige Umsatzsteueranteil wurde nach Einwohnerzahl verteilt.

Im Länderfinanzausgleich im engeren Sinne zahlten finanzstarke Geberländer an finanzschwache Nehmerländer. Die Ausgleichsmesszahl entsprach vereinfacht den Einnahmen, die ein Land bei durchschnittlichen Einnahmen je Einwohner erzielt hätte. Für die Stadtstaaten wurde die Einwohnerzahl mit 1,35 gewichtet. Bei den kommunalen Einnahmen galten zusätzlich die Faktoren 1,05 für Mecklenburg-Vorpommern, 1,03 für Brandenburg und 1,02 für Sachsen-Anhalt. Die kommunalen Steuereinnahmen gingen zu 64 % ein.

Die Finanzkraftmesszahl umfasste die tatsächlichen Steuereinnahmen des Landes, die Förderabgabe für Erdöl und Erdgas sowie 64 % der kommunalen Steuern. War die Ausgleichsmesszahl größer als die Finanzkraftmesszahl, erhielt das Land Zuweisungen. Dafür galt ein dreigeteilter, teilweise linear-progressiver Tarif. Oberhalb von 93 % der durchschnittlichen Finanzkraft sank die Ausgleichsintensität deutlich. Bei Geberländern erreichte die maximale Abschöpfung 75 % für Einnahmenteile oberhalb von 121 % des Durchschnitts; insgesamt konnten höchstens 72,6 % des Überschusses abgeschöpft werden. Ein Prämienmodell ließ deutlich überdurchschnittliche Zuwächse der Steuereinnahmen beim jeweiligen Land, um eigene Einnahmensteigerungen nicht zu bestrafen.

Bundeszuweisungen und heutige Berechnung

Blieb die Finanzkraft eines Landes nach dem damaligen Länderfinanzausgleich unter 100 % des Länderdurchschnitts, konnte es Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) aus dem Bundeshaushalt erhalten. Allgemeine BEZ wurden gewährt, wenn ein Land weniger als 99,5 % des Durchschnitts erreichte; 77,5 % des verbleibenden Fehlbetrags wurden ausgeglichen. 2013 zahlte der Bund insgesamt 10.959 Millionen Euro BEZ, wobei die ausgewiesene Summe vorläufig war und Rundungsabweichungen enthielt.

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dienten dem Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten der neuen Länder, struktureller Arbeitslosigkeit und überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung. Die teilungsbedingten Zahlungen sanken ab 2007 von zunächst 10,5 Milliarden Euro jährlich auf 2,096 Milliarden Euro im Jahr 2019 und waren ein wichtiger Bestandteil des Solidarpaktes II.

Seit 2020 werden gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG Zuschläge und Abschläge bei der Umsatzsteuerverteilung verrechnet. Nach § 5 Finanzausgleichsgesetz erhält ein Land einen Zuschlag, wenn seine Finanzkraftmesszahl unter seiner Ausgleichsmesszahl liegt; bei höherer Finanzkraft wird ein Abschlag vorgenommen.

Die heutige Finanzkraftmesszahl umfasst nach §§ 7 und 8 Finanzausgleichsgesetz die Einnahmen des Landes und einen Teil der Steuereinnahmen seiner Gemeinden. Von der bergrechtlichen Förderabgabe werden seit der Reform nur noch 33 % berücksichtigt; vor 2020 wurde sie vollständig einbezogen. Von der kommunalen Finanzkraft gehen nach § 8 Abs. 3 nur 75 % in die Berechnung ein.

Die Ausgleichsmesszahl setzt sich aus AMZ-7 und AMZ-8 zusammen. Dafür werden die bundesdurchschnittlichen Landes- beziehungsweise Gemeindeeinnahmen je Einwohner mit der Einwohnerzahl des jeweiligen Landes multipliziert. Nach § 9 Finanzausgleichsgesetz werden die Einwohnerzahlen bestimmter Länder weiterhin besonders gewichtet. Das Verfahren ähnelt somit dem früheren Ausgleich, wird aber unmittelbar über die Umsatzsteueranteile abgewickelt.

Umfang, Beispiele und Kritik

Das Finanzvolumen wuchs langfristig zusammen mit den Landeshaushalten. Vor der Wiedervereinigung betrug es 1989 umgerechnet rund 1,8 Milliarden Euro. 2015 wurden rund 9,6 Milliarden Euro ausgeglichen; dies entsprach bei 306 Milliarden Euro Steuereinnahmen der Länder und Gemeinden etwa 3 %. Seit vielen Jahren lag der Anteil des Ausgleichs an den Einnahmen zwischen 2 und 3 %. Das Volumen betrug 2023 etwa 18,3 Milliarden Euro, in der Tabelle genau 18.324 Millionen Euro. Abschläge trugen Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Hamburg und Rheinland-Pfalz; die übrigen elf Länder erhielten Zuschläge. Bayern hatte mit 9.130 Millionen Euro den größten Abschlag, Berlin erhielt 3.805 Millionen Euro und Sachsen 3.398 Millionen Euro. Für 2024 nennt die Tabelle 18.654 Millionen Euro, für 2025 20.000 Millionen Euro.

Die Bevölkerungszahlen des Zensus 2011 veränderten rückwirkend die Länderanteile. Bayern sollte für 2011 und 2012 insgesamt 227 Millionen Euro, Rheinland-Pfalz 203 Millionen Euro und Nordrhein-Westfalen 130 Millionen Euro erhalten. Berlin musste 450 Millionen Euro, Baden-Württemberg 167 Millionen Euro und Hamburg 118 Millionen Euro zurückzahlen. Vereinbart wurde, die Änderungen für 2011 nur zu einem Drittel und für 2012 zu zwei Dritteln anzurechnen; ab 2013 sollten sie vollständig gelten.

Die bis 2020 geltenden Regeln wurden aus unterschiedlichen Richtungen kritisiert. Finanzschwache Länder verwiesen darauf, dass sie bei niedrigen Steuereinnahmen zugleich hohe Kosten für die Ausführung von Bundesgesetzen, etwa in der Sozialpolitik, tragen müssten. Außerdem werde insbesondere die Körperschaftsteuer ungleich verteilt, weil große Unternehmen sie häufig am Unternehmenssitz abführen. Als Beispiel nennt der Artikel einen Anteil Baden-Württembergs von 22,5 % am bundesweiten Körperschaftsteueraufkommen, während die neuen Länder zusammen rund 9 % erreichten.

Finanzstarke Länder hielten dagegen, dauerhafte Transfers könnten Anreize schwächen, Ausgaben zu senken oder eigene Einnahmen zu erhöhen. Kritisiert wurden außerdem die hohe Komplexität des mehrstufigen Systems und die Gefahr, dass Hilfen bei extremer Haushaltsnotlage zusätzliche Verschuldung begünstigen. Bayern und Hessen erhoben deshalb im März 2013 Normenkontrollklage, zogen sie aber im September 2017 nach der beschlossenen Neuregelung zurück. Bayern klagte 2023 erneut und verlangte unter anderem eine andere Berücksichtigung der Stadtstaaten-Einwohner sowie eine Begrenzung der Abgabe. Die historische Rolle einzelner Länder kann wechseln: Bayern war von 1950 bis 1985 Nehmerland, hatte über den gesamten betrachteten Zeitraum jedoch mehr als 100 Milliarden Euro eingezahlt.