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Aufbau Ost
Nach einem raschen Aufholprozess in den 1990er-Jahren ist die Annäherung seit etwa 2000 weitgehend zum Stillstand gekommen und die Neuen Länder erreichen bei …
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Kernidee und Ziel
Aufbau Ost bezeichnet alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen in Ostdeutschland seit 1990, die die wirtschaftlichen Lebensverhältnisse in den neuen Bundesländern an das Niveau Westdeutschlands angleichen sollten. Als abgeschlossen sollte er gelten, wenn die Lebensbedingungen in Ostdeutschland Westniveau erreicht haben.
Nach einem schnellen Aufholprozess in den 1990er-Jahren kam die Annäherung seit etwa 2000 weitgehend zum Stillstand. Bei wichtigen wirtschaftlichen Indikatoren wie Lohnniveau und Bruttoinlandsprodukt erreichten die neuen Länder meist nur etwa 70 bis 80 % des Westniveaus. Zugleich entwickelten sich die Regionen sehr unterschiedlich: Wachstumsräume wie Leipzig oder das Berliner Umland standen schrumpfenden ländlichen Gebieten gegenüber. Als weitgehend gelungen gelten vor allem Bereiche mit direktem staatlichem Zugriff, zum Beispiel Verkehrsinfrastruktur, Städtebau, Umweltschutz, Bergbaufolgesanierung, Gewässerschutz sowie Wissenschaft und Forschung.
Beginn und Finanzierung
Das Konzept entstand während der Wiedervereinigung, als deutlich wurde, dass die Wirtschaft der DDR beziehungsweise der neuen Länder stark sanierungsbedürftig war. Obwohl Wirtschaftsforschungsinstitute vor einer abrupten Wirtschaftsunion warnten, wurde 1990 die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion beschlossen. Die Lebensbedingungen und Chancen in Ostdeutschland sollten schnell an westdeutsche Verhältnisse angeglichen werden.
Die industrielle Warenproduktion ging bis Anfang 1991 um 70 % zurück. Die Maßnahmen sollten die ostdeutsche Wirtschaft beleben und eine massive Abwanderung nach Westdeutschland verhindern. Die neuen Landesregierungen sollten den Aufbau koordinieren; Mittel kamen vom Bund und von westlichen Bundesländern über den Fonds Deutsche Einheit und die Solidarpakte. Am 8. März 1991 beschloss das Kabinett Kohl das „Gemeinschaftswerk Aufschwung Ost“ mit insgesamt 24 Milliarden Mark für 1991 und 1992. Die Finanzierung über eigens ausgewiesene Haushaltsansätze endete mit dem Auslaufen des Solidarpakts II am 31. Dezember 2019.
Kosten und Transfers
Die Kosten der deutschen Einheit wurden anfangs deutlich unterschätzt. Zur Finanzierung wurde ein zunächst befristeter Solidaritätszuschlag auf die Einkommensteuer eingeführt. Außerdem wurde die Mineralölsteuer zum 1. Juli 1991 um 22 Pfennig, also gut 11 Eurocent, je Liter Benzin erhöht; mit Mehrwertsteuer lag die tatsächliche Erhöhung bei rund 25 Pfennig, also knapp 13 Eurocent.
Die Schätzungen zu den einheitsbedingten Kosten gehen stark auseinander: genannt werden 250 Milliarden Euro ostspezifische Transferleistungen nach Manfred Stolpe und bis zu 1,2 Billionen Euro nach Klaus Schroeder. Eine genaue Gesamtsumme ist nicht möglich, weil viele Zahlungswege und Wirkungen zusammenkommen, darunter Steuereinnahmen, Besitzerträge des Bundes, Länderfinanzausgleich und demografisch-wirtschaftliche Folgen wie Westmigration. Klar zuordnen lassen sich nur die 82 Milliarden Mark aus dem Fonds Deutsche Einheit. Auch die Kosten der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion sind wegen verschiedener Umstellungskurse nicht genau zu beziffern.
Wirtschaftliche Probleme
Eine zentrale Schattenseite der Vereinigung war der weitgehende Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie. Im industriellen Sektor gingen gegenüber 1988 zeitweise etwa 83 % der Beschäftigungsverhältnisse verloren. Ursachen waren unter anderem überalterte Produktionsanlagen, fehlende Investitionsmittel, personalintensive und unproduktive Fertigung sowie der Zusammenbruch des Ostblocks und des RGW. Die UdSSR war bis 1989 der wichtigste Handelspartner der DDR-Wirtschaft; nach Einführung der Deutschen Mark und dem Zerfall der Sowjetunion brach dieser Markt weitgehend weg.
Die Wettbewerbsfähigkeit wurde zusätzlich durch den Umstellungskurs der Währungsunion geschwächt. Ein Sockelbetrag von 2000 bis 6000 DDR-Mark wurde 1:1 umgetauscht, darüber hinaus galt meist 1:2. Da die DDR-Mark nicht konvertibel war, gab es keinen echten Wechselkurs; am grauen Markt schwankten Kurse zwischen 1:6 und 1:9. Unternehmensschulden wurden mit 1:2 umgerechnet, obwohl wertmäßig allenfalls 1:4 gerechtfertigt gewesen wäre. Dadurch stiegen die Arbeitskosten stark, und viele Betriebe verloren ihre Konkurrenzfähigkeit.
Die Treuhandanstalt privatisierte die Betriebe. Viele Kombinate wurden entflochten, in kleinere Betriebe umgewandelt oder stillgelegt. Fast alle größeren und mittleren Betriebe der früheren DDR gelangten in westdeutsches Eigentum. Arbeitslosigkeit wurde statistisch teilweise verdeckt, weil Menschen in „Kurzarbeit-Null-Stunden“, Warteschleifen, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder Vorruhestand nicht als arbeitslos galten. Ganze Wirtschaftszweige verschwanden, etwa die lange ostdeutsche Tradition des Erzbergbaus 1991. Von 1990 bis 1991 wanderten zwei Millionen Ostdeutsche auf der Suche nach Arbeit in die alten Bundesländer ab.
Löhne, Produktivität und Unternehmenspolitik
Trotz vieler Probleme gab es auch deutliche Aufholprozesse. Das nominale Bruttoinlandsprodukt je Einwohner in Ostdeutschland einschließlich Berlin stieg von gut 42 % des Westniveaus 1991 innerhalb von sieben Jahren auf 65 %. Die durchschnittliche Bruttolohn- und Gehaltssumme pro Monat lag 1991 bei 48 % des westdeutschen Wertes und 1998 bei 78 %. Unter Einbeziehung von Steuern und Transfers erreichten ostdeutsche Haushalte 1998 bereits 87 % des Westniveaus. Die Einkommensunterschiede blieben aber bestehen: Nach einer Studie der Hans-Böckler-Stiftung lagen die Gehaltsunterschiede 2011 im Durchschnitt noch bei 17 %.
Einige Ökonomen erklärten die verlangsamte Entwicklung mit zu schnell steigenden Löhnen. In sogenannten Stellvertreterverhandlungen verhandelten westdeutsche Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die Löhne im Osten. Die Löhne stiegen schneller als die Produktivität. Nach Angaben des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle erreichte die Produktivität ostdeutscher Unternehmen 1995 nur 54 % des westdeutschen Vergleichswerts, gemessen an der Bruttowertschöpfung je Erwerbstätigen. Das schwächte die Wettbewerbsfähigkeit und hemmte Investitionen.
Industriesoziologische Erklärungen betonen zusätzlich den abrupten Übergang zur Marktwirtschaft, die Orientierung am westdeutschen Modell des rheinischen Kapitalismus und den Austausch wirtschaftlicher Eliten. Alte DDR-Führungskräfte wurden vielfach durch westdeutsche oder ausländische Manager sowie neue ostdeutsche Eliten ersetzt. In vielen Unternehmen dominierten technische Lösungen und eine „Ingenieurskultur“, während Marktstrategien, Organisation und internationale Warenketten weniger beachtet wurden. Dadurch scheiterte der Markteintritt mit neuen High-Tech-Produkten oft nicht nur an Technik, sondern auch an fehlender Marktanpassung.
Bilanz bis 2019
Ab 1995 stand der Aufbau Ost unter neuen Vorzeichen: Nach Ende des Fonds Deutsche Einheit folgte der Solidarpakt, später als Solidarpakt I bezeichnet; der Solidarpakt II lief von 2004 bis 2019. Der Solidaritätszuschlag beträgt seit 1998 5,5 % und wird auf Einkommen- und Körperschaftsteuer erhoben, ist aber nicht zweckgebunden. Der Solidarpakt unterstützte die neuen Länder und später auch strukturschwache Regionen der alten Bundesländer.
Jahresberichte zeigten gemischte Ergebnisse. 2008 meldete Wolfgang Tiefensee einen Rückgang der Arbeitslosigkeit von 18 auf 12 % und ein Wirtschaftswachstum über dem Bundesdurchschnitt. Die gesamtwirtschaftliche Leistung lag dennoch bei 70 % des Westniveaus. Genannt wurden weiterhin Langzeitarbeitslosigkeit, niedrigere Ostlöhne, Rentenprobleme und Bevölkerungsverlust, besonders durch Abwanderung junger Menschen und Fachkräfte. 2015 lagen Altersrenten laut Deutscher Rentenversicherung Bund im Durchschnitt bei 787 Euro im Westen und 964 Euro im Osten; bei Frauen 580 Euro im Westen und 846 Euro im Osten, bei Männern 1040 Euro im Westen und 1124 Euro im Osten.
Ein Gutachten von sechs Wirtschaftsforschungsinstituten unter Federführung des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle kam 2011 zu dem Schluss, der Angleichungsprozess sei trotz weiter fließender Hilfen „längst zum Stillstand gekommen“. DIW und Ifo lehnten in einem Sondervotum Subventionen ab, weil der Staat nicht in Unternehmensentscheidungen eingreifen solle und Verlagerungen von Funktionen drohten.
Zum Ende des Solidarpakts II bilanzierte der „Wirtschaftsdienst“ 2021, die gesamtwirtschaftliche Produktion Ostdeutschlands habe sich seit der Wiedervereinigung verdoppelt. 2019 erreichten die neuen Länder beim Bruttoinlandsprodukt je Einwohner 69 % der alten Länder; 1991 waren es 32 %. Der Staat habe getan, was er habe tun können; 2019 sei erreicht worden, was zu erreichen war. Gleichwertige Lebensverhältnisse zwischen starken und schwachen Regionen seien auch innerhalb eines Staates nicht vollständig normal erreichbar. 2021 lagen die sechs deutschen kreisfreien Städte beziehungsweise Landkreise mit dem niedrigsten Bruttoinlandsprodukt pro Einwohner inzwischen in den alten Bundesländern.
