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Bismarcksche Reichsverfassung
Als Bismarcksche Reichsverfassung (auch Bismarck-Verfassung) wird die am 16. April 1871 verabschiedete und am 4. Mai desselben Jahres in Kraft getretene …
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Grundzüge und Entstehung
Die Bismarcksche Reichsverfassung, amtlich Verfassung des Deutschen Reichs (RV 1871), war die Verfassung des Deutschen Kaiserreichs. Sie wurde am 16. April 1871 verabschiedet und trat am 4. Mai 1871 in Kraft. Sie beruhte auf der Norddeutschen Bundesverfassung von 1867 und war zugleich eine revidierte Fassung der Verfassung des Deutschen Bundes vom 1. Januar 1871. Fast fünfzig Jahre blieb sie ohne wesentliche Änderungen in Geltung; Artikel 178 der Weimarer Verfassung hob sie am 14. August 1919 auf.
Als die süddeutschen Staaten 1870 dem Norddeutschen Bund beitraten, entstanden mehrere Verträge: Baden und Hessen unterzeichneten am 15. November, Bayern trat am 23. November bei, Württemberg erklärte den Beitritt am 25. November. Der Norddeutsche Reichstag ratifizierte die Verträge am 8. Dezember 1870. Zum 1. Januar 1871 trat zunächst ein aus mehreren Einzelstücken bestehendes Verfassungswerk in Kraft. Ein neu gewählter Reichstag stimmte am 14. April 1871 dem überarbeiteten Text zu. Dieser fasste die Gründungs- und Beitrittsverträge zusammen, ersetzte meist „Bund“ durch „Reich“ und behielt wegen des Föderalismus die Bezeichnung „Bundesrat“.
Das Reich war ein föderativer Gesamtstaat mit Bundesstaaten, eine halbparlamentarische Monarchie und stark von Preußen geprägt. Formell galt es als Fürstenbund; tatsächlich hatte der preußische König als Deutscher Kaiser besonders weitreichende Macht. Der Historiker Ernst Rudolf Huber bezeichnete die Beschreibung als Fürstenbund daher als „Legende“ und die Verfassungswirklichkeit als „nationalunitarisch“.
Zuständigkeiten, Verwaltung und Rechte
Die Verfassung unterschied ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung. Bei konkurrierender Gesetzgebung gingen Reichsgesetze den Gesetzen der Bundesstaaten vor; fehlte ein entgegenstehendes Reichsgesetz, konnten Landesgesetze gelten. Ausschließlich zuständig war das Reich unter anderem für Verfassungsänderungen, Reichshaushalt, Darlehen und Bürgschaften, Friedenspräsenzstärke und Ausgaben des Heeres, Zölle, Verbrauchsteuern und Notstandsgesetzgebung. Konkurrierende Zuständigkeiten bestanden vor allem für einheitliche Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse, etwa Freizügigkeit, Handelsrecht, Maß-, Münz- und Gewichtssystem sowie Eisenbahnen. 1874 erhielt das Reich durch Verfassungsänderung auch Zuständigkeiten für das Recht natürlicher und juristischer Personen, Familien-, Erb- und Sachenrecht.
Die Verwaltungshoheit lag grundsätzlich bei den Bundesstaaten. Sie bestimmten daher vielfach Behördenaufbau, Verfahren und Verwaltungsvorschriften selbst; Reich und Bundesstaaten arbeiteten zusammen. Das Reich beaufsichtigte den Vollzug in seinen Gesetzgebungsbereichen durch Rechts- und Fachaufsicht. Der Bundesrat stellte Mängel fest; erfüllte ein Bundesstaat seine Pflichten nicht, konnte der Kaiser mit Gegenzeichnung des Reichskanzlers Zwangsmaßnahmen ergreifen. Eigene Reichsverwaltung gab es beispielsweise für den diplomatischen Dienst. Post und Telegraphie waren gemischt organisiert: örtliche und technische Beamte blieben meist Landesbeamte, obere und Aufsichtsbeamte waren Reichsbeamte. Bayern und Württemberg behielten eigene Post- und Telegraphenverwaltungen. Polizei und Polizeirecht blieben grundsätzlich Sache der Bundesstaaten.
Die Gerichtshoheit hatten ebenfalls die Bundesstaaten. Reichsgerichte waren nur vorgesehen, soweit die Verfassung dies ausdrücklich bestimmte, etwa bei Hoch- und Landesverrat gegen die Existenz des Reiches. Zuständig war zunächst das Oberappellationsgericht in Lübeck, ab 1879 das Reichsgericht in Leipzig. Die Reichsjustizgesetze von 1877, besonders das Gerichtsverfassungsgesetz, ordneten die Gerichtsbarkeit umfassend neu. Staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten entschied der Bundesrat; er konnte auch Verfassungsstreitigkeiten in Bundesstaaten ohne eigenen Staatsgerichtshof entscheiden.
Einen ausdrücklichen Grundrechtskatalog enthielt die Verfassung nicht. Sie sicherte aber ein gemeinsames Indigenat: Bürger eines Bundesstaates durften sich in einem anderen niederlassen und mussten dort wie Inländer behandelt werden. Das Reich sollte Bürgern im Ausland diplomatischen Schutz gewähren. Weitere Rechte wurden vor allem durch einfache Reichsgesetze ausgestaltet.
Bundesrat und Reichstag
Der Bundesrat war Träger der Souveränität und formell das höchste Staatsorgan. Er vertrat die 25 Bundesstaaten und bestand zunächst aus 58 weisungsgebundenen Bevollmächtigten. Den Vorsitz führte der vom Kaiser ernannte Reichskanzler. Preußen hatte 17 Stimmen, Bayern 6, Sachsen und Württemberg je 4, Baden und Hessen je 3, Mecklenburg-Schwerin und Braunschweig je 2; die übrigen Staaten jeweils 1 Stimme. Die Stimmen eines Staates mussten einheitlich abgegeben werden. 1911 erhielt Elsass-Lothringen drei Stimmen, die bei Verfassungsänderungen auf keiner Seite mitgezählt wurden.
Der Bundesrat war dem Reichstag in der Gesetzgebung gleichberechtigt. Er konnte Gesetzesvorlagen einbringen, und jedes Reichsgesetz benötigte seine Zustimmung; damit besaß er ein Vetorecht. Er erließ außerdem allgemeine Verwaltungsvorschriften, traf Organisationsentscheidungen und erfüllte gerichtliche Aufgaben. Gewöhnlich entschied er mit einfacher Mehrheit. Bei Stimmengleichheit entschied die preußische Präsidialstimme. Da für die Ablehnung einer Verfassungsänderung 14 Gegenstimmen genügten, konnte Preußen mit seinen 17 Stimmen jede Verfassungsänderung verhindern.
Der Reichstag beschloss Reichsgesetze gemeinsam mit dem Bundesrat und bewilligte den Haushalt. Er hatte ein Gesetzesinitiativrecht und entschied mit dem Bundesrat über Friedenspräsenzstärke und Aufwand des Heeres; die Heeresausgaben wurden jedoch zunächst für sieben, ab 1881 für fünf Jahre bewilligt. Seine Abgeordneten hatten ein freies Mandat, Immunität und öffentliche Beratungen. Das Mandat war zunächst unbesoldetes Ehrenamt; das Diätenverbot fiel 1906.
Gewählt wurde der Reichstag allgemein, gleich, geheim und direkt, aber nur von Männern ab 25 Jahren; Männer mit öffentlicher Armenunterstützung waren eingeschränkt. Es galt Mehrheitswahlrecht mit Stichwahl, falls im ersten Wahlgang niemand die absolute Mehrheit erreichte. Die Wahlkreise von 1871 blieben bis zum Ersten Weltkrieg unverändert, wodurch ländliche Kreise überrepräsentiert waren. So erhielt die SPD 1898 bei 27,2 % Stimmenanteil 56 Mandate, die Zentrumspartei bei 18,8 % dagegen 102 Mandate. Der Reichstag wurde zunächst für drei, ab 1885 für fünf Jahre gewählt. Er konnte den Reichskanzler weder wählen noch abwählen; erst die Oktoberreform 1918 machte dessen Vertrauen vom Reichstag abhängig.
Kaiser und Reichsleitung
Der König von Preußen hatte in Real- und Personalunion das Präsidium des Bundes inne und führte nach Art. 11 den Titel „Deutscher Kaiser“. Er war Staatsoberhaupt, persönlich unverletzlich und nicht verantwortlich. Seine Regierungsakte brauchten grundsätzlich die Gegenzeichnung des Reichskanzlers, der damit Verantwortung übernahm. Ausgenommen waren Akte der militärischen Befehls- und Kommandogewalt.
Der Kaiser vertrat das Reich völkerrechtlich, schloss Verträge, Bündnisse und Friedensverträge, ernannte Gesandte und empfing ausländische Gesandte. Kriegserklärungen benötigten grundsätzlich die Zustimmung des Bundesrats. Verträge über Gegenstände der Reichsgesetzgebung oder Reichsaufsicht brauchten zusätzlich Bundesrat und Reichstag. Der Kaiser berief Bundesrat und Reichstag ein, eröffnete, vertagte und schloss sie, fertigte Reichsgesetze aus und verkündete sie. Den Reichstag durfte er während einer Wahlperiode nur auf Verlangen des Bundesrats auflösen.
Er ernannte und entließ den Reichskanzler ohne Zustimmung von Bundesrat oder Reichstag, ernannte weitere Reichsbeamte und überwachte die Ausführung von Reichsgesetzen. In Krieg und Frieden hatte er die Befehls- und Kommandogewalt über Heer und Oberbefehl über die Marine. Bei militärischem Angriff durfte er auch ohne Bundesrat den Krieg erklären. Die Friedenspräsenzstärke, Militärausgaben sowie Größe und Geldaufwand der Marine bestimmten dagegen Bundesrat und Reichstag gemeinsam. Bei Bedrohung der öffentlichen Sicherheit konnte der Kaiser zeitlich unbegrenzt den Belagerungszustand erklären. Dann ging die vollziehende Gewalt auf Militärbefehlshaber über; im Ersten Weltkrieg wurde der Belagerungszustand durchgehend erklärt und politische Bürgerrechte konnten beliebig eingeschränkt werden.
Der Reichskanzler leitete als einziger verantwortlicher Reichsminister die gesamte zivile Verwaltung und führte den Vorsitz im Bundesrat. Einen Ministerrat gab es nicht. Staatssekretäre waren Beamte, keine Minister, und an Weisungen des Kanzlers gebunden. Seit 1878 erlaubte das Stellvertretungsgesetz seine Vertretung. Aus dem Reichskanzleramt wurden nach und nach Reichsämter ausgegliedert, darunter Reichseisenbahnamt (1873), Reichsjustizamt (1877), Reichsschatzamt (1879), Reichsamt des Innern (1879), Reichsmarineamt (1889) und Reichskolonialamt (1907). Zivil-, Militär- und später Marinekabinett bearbeiteten jedoch unmittelbar für den Kaiser wichtige Personal- und Sachfragen und schwächten dadurch die Verantwortlichkeit und den Einfluss des Reichskanzlers.
Verfassungspraxis: Preußen, Militär und Finanzen
In der Außenpolitik hatten Kaiser und Reichskanzler große Handlungsmöglichkeiten. Eine allgemeine Pflicht zur Zustimmung von Bundesrat und Reichstag bestand bei Verträgen, Verteidigung und Schutz der Zivilbevölkerung nicht, sondern nur bei bestimmten Gegenständen der Reichsgesetzgebung. Der Reichstag konnte jedoch erforderliche Haushaltsmittel beschränken oder verweigern. Bundesstaaten durften außenpolitische Beziehungen in ihren eigenen Zuständigkeitsbereichen unterhalten.
Preußen nahm eine dominierende Stellung ein: Sein König war Kaiser, der Reichskanzler war fast durchgehend zugleich preußischer Ministerpräsident, und Preußen konnte Verfassungsänderungen blockieren. Das preußische Kriegsministerium erfüllte Aufgaben eines Reichskriegsamts. Nach dem Artikel ging aber nicht das Reich in Preußen auf, sondern Preußen im Reich. Unterschiedliche Mehrheiten im Reichstag und im preußischen Landtag, unter anderem wegen des preußischen Dreiklassenwahlrechts, erschwerten das Zusammenspiel.
Das Landheer wurde nach preußischem Muster vereinheitlicht und stand unter dem Kaiser. Das Reichs-Militärgesetz vom 2. Mai 1874 regelte Organisation, Soldatenstatus, Wehrersatz und Heeresreserve. Die Bundesstaaten behielten jedoch Truppen und einzelne Rechte. Württemberg behielt eine selbständige Truppenverwaltung; Bayern behielt ein eigenes Kriegsministerium und eine eigene Militärjustiz. Die Marine war dagegen ein unmittelbares Organ des Reiches. Der Große Generalstab war nicht in der Verfassung erwähnt; sein Chef Helmuth von Moltke erhielt 1883 das Recht zum unmittelbaren Vortrag beim Kaiser.
Die Bundesstaaten finanzierten große Aufgaben wie Polizei, Straßenbau und Universitäten. Das Reich finanzierte zunächst das Heer; die Bundesstaaten ersetzten diese Kosten nach Einwohnerzahl. Pro Kopf der Friedensstärke waren 225 Taler, später 675 Mark, zu entrichten. Zölle, Verbrauchsteuern sowie Post und Telegraphie sollten die zivile Reichsverwaltung finanzieren. Reichten sie nicht aus, entstanden neue Reichssteuern oder Umlagen, weshalb das Reich als „Kostgänger der Bundesstaaten“ bezeichnet wurde. Der Aufbau der Kriegsmarine wurde vor allem durch Darlehen finanziert: Die Reichsschuld stieg von 1,1 Mrd. Mark 1890 über 2,1 Mrd. Mark 1895 auf 4,8 Mrd. Mark 1912. Die Kriegsfinanzierung ab 1914 erfolgte hauptsächlich durch Kredite und legte laut Artikel eine Grundlage für die Inflation ab 1918.
Schwächen und Ende
Als wesentliche Schwächen gelten die sehr weit gefasste und zeitlich unbegrenzte Kommandogewalt des Kaisers sowie die schwache parlamentarische Verantwortlichkeit des Reichskanzlers. Der Reichstag konnte den Einsatz von Heer und Marine im Ersten Weltkrieg nicht selbst beenden, da nur der Kaiser Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt war. Er konnte seinen politischen Willen auch nicht wirksam gegenüber Kaiser, Oberster Heeresleitung und Reichskanzler durchsetzen.
Im August 1914 übertrug der Kaiser seine Befugnis zur Befehlsgebung an oberste Kommandobehörden des Feldheeres auf den Generalstab. Dies führte laut Artikel zu einer zentralistischen Bürokratie zulasten von Reichsleitung und Bundesstaaten, die einer Militärregierung gleichkam. Im Januar 1917 ordnete der Kaiser nach Anhörung der Obersten Heeresleitung, der drei kaiserlichen Kabinette und des Reichskanzlers den uneingeschränkten U-Boot-Krieg an. Im April 1917 traten daraufhin die Vereinigten Staaten in den Ersten Weltkrieg ein.
Die Oktoberreform 1918 gab dem Reichstag das Recht zur Abwahl des Reichskanzlers und die Zuständigkeit für politisch bedeutsame Akte der kaiserlichen Befehls- und Kommandogewalt. Damit ging die Regierungsgewalt in die Souveränität des Volkes über. Die Bismarcksche Reichsverfassung wurde dennoch 1919 durch die Weimarer Verfassung aufgehoben.