Kosten der deutschen Einheit

Kern und Größenordnung

Die Kosten der deutschen Einheit umfassen die Übernahme von DDR-Verbindlichkeiten, regelmäßige Transferleistungen für die neuen Bundesländer sowie weitere einigungsbedingte Sonderausgaben. Gemeint sind also nicht nur direkte Investitionen in Straßen, Gebäude oder Unternehmen, sondern auch Sozialleistungen, Schuldenübernahmen und besondere Fonds.

Für die Gesamtkosten der deutschen Einheit einschließlich Sozialtransfers lagen die Schätzungen mit Stand 2014 zwischen 1,3 und 2,0 Billionen Euro. Sie stiegen jährlich um etwa 100 Milliarden Euro. Ein großer Teil dieser Summe waren Sozialleistungen, die über Transfers in der Renten- und Arbeitslosenversicherung finanziert wurden. Die reinen Aufbauhilfen aus besonderen Programmen zur Verbesserung der Infrastruktur und zur Förderung von Unternehmen in den neuen Ländern, der sogenannte Aufbau Ost, summierten sich auf etwa 250 bis 300 Milliarden Euro.

In der politischen Diskussion von 1989 und 1990 spielten die Kosten zunächst nur eine untergeordnete Rolle, weil der ideelle Wert der Wiedervereinigung deutlich höher bewertet wurde. Gleichzeitig wurden die finanziellen Folgen stark unterschätzt: 1990 ging die Bundesregierung davon aus, dass keine Steuererhöhungen nötig seien. Matthias Wissmann, damals wirtschaftspolitischer Sprecher der CDU/CSU-Fraktion, schätzte die Kosten im Februar 1990 dagegen bereits auf 455 Milliarden Euro. Rückblickend wurde auch diskutiert, ob es Alternativen bei der Währungsunion und bei der Privatisierung der DDR-Betriebe gegeben hätte. Karl-Heinz Paqué vertrat die Position, der Aufbau Ost sei im Wesentlichen unvermeidlich so abgelaufen, vor allem wegen der hohen Mobilität der Arbeitskräfte.

Transferzahlungen und Aufbauhilfen

Zur Beurteilung der Kosten unterscheidet Ragnitz mehrere Kategorien. Der Bruttotransfer umfasst alle Ausgaben des Bundes, der alten Bundesländer und der Sozialversicherungen in den neuen Ländern, also auch Rentenzahlungen, Arbeitslosengeld sowie Ausgaben für Bundesbeamte und Bundesangestellte. Der Nettotransfer ergibt sich aus dem Bruttotransfer abzüglich der Einnahmen des Bundes und der Sozialversicherungen aus den neuen Ländern.

Aufbauhilfen sind Zuweisungen zur Verbesserung der Infrastruktur oder zur Förderung von Unternehmen in den neuen Ländern. Sonderleistungen sind Aufbauhilfen aus Programmen, die speziell für die neuen Bundesländer entwickelt wurden. Welche Kategorie sinnvoll ist, hängt von der Fragestellung ab: Der Nettotransfer zeigt die Abhängigkeit der ostdeutschen Wirtschaft von Transfers, Aufbauhilfen zeigen die Stärkung der Wirtschaftskraft, und Sonderleistungen zeigen die besondere Belastung des westdeutschen Steuerzahlers.

Nach Angaben des IWH betrugen die Nettotransferkosten von 1990 bis 2003 etwa 950 Milliarden Euro. Seit 2003 konnte mit etwa 75 Milliarden Euro pro Jahr gerechnet werden; bis Ende 2009 wären damit rund 1,4 Billionen Euro aufgelaufen. Zugleich ist zu beachten, dass Transfers auch für strukturschwache Gebiete in den alten Bundesländern üblich sind. Die Aufbauhilfen für die neuen Länder betrugen von 1990 bis 2003 insgesamt etwa 250 Milliarden Euro. Die spezifischen Sonderleistungen für die neuen Bundesländer lagen im gleichen Zeitraum bei etwa 15 Milliarden Euro pro Jahr.

Einmalige Sonderkosten

Zu den einmaligen Sonderkosten gehörte die Währungsunion. Das reale Wertverhältnis zwischen D-Mark und Mark der DDR lässt sich wegen der unterschiedlichen Wirtschaftssysteme nicht eindeutig feststellen. Auf dem freien Markt schwankte der Kurs stark, zwischen 1:9,17 im Oktober 1989 und 1:2,86 im Juni 1990. Nach Kaufkraft, berechnet über Warenkörbe, ergab sich etwa ein Kurs von 1:1. Gleichzeitig war die Arbeitsproduktivität in der Bundesrepublik in den 1980er Jahren etwa fünf- bis sechsmal höher als in der DDR. Der Umtauschkurs der Währungsunion betrug für Guthaben 1,8:1, für Schulden 2:1 und für Löhne, Gehälter, Stipendien, Renten, Mieten und Pachten 1:1. Diese Regelungen folgten stärker politischen als wirtschaftlichen Überlegungen. Ungedeckte Forderungen von 64,5 Milliarden DM wurden im Ausgleichsfonds Währungsumstellung gesammelt.

Der Abzug der sowjetischen beziehungsweise russischen Streitkräfte aus der ehemaligen DDR kostete 12,5 Milliarden DM. Davon entfielen 7,8 Milliarden DM auf ein Wohnungsbauprogramm in 44 Städten in Russland, Belarus und der Ukraine, 3 Milliarden DM auf Unterhalt für Aufenthalt und Abzug, 1 Milliarde DM auf Transportkosten, 0,2 Milliarden DM auf Umschulungsmaßnahmen und 0,5 Milliarden DM als Bonus für den vorzeitigen Abzug 1994 statt 1997.

Auch die Treuhandanstalt verursachte hohe Kosten. Bei ihrer Gründung 1990 war angenommen worden, dass der Verkauf der Unternehmen mehr einbringen würde als er koste. Die Modrow-Regierung schätzte den Wert der 14.000 volkseigenen Unternehmen 1989/1990 auf 1,2 Billionen DM; die Treuhandanstalt kalkulierte im September 1990 Veräußerungserlöse von 600 Milliarden DM. Tatsächlich prognostizierte die Eröffnungsbilanz zum 1. Juli 1990 später ein Defizit von 210 Milliarden DM. Bei der Auflösung der Treuhand am 31. Dezember 1994 blieb ein Defizit von über 200 Milliarden DM.

Weitere Sonderkosten entstanden durch den Kreditabwicklungs- und Erblastentilgungsfonds, den Fonds Deutsche Einheit und die Sanierung ökologischer Altlasten. Der Kreditabwicklungsfonds bündelte Staats- und Auslandsschulden der DDR und ging später im Erblastentilgungsfonds auf. Ende 1990 umfasste er 25,5 Milliarden DM; nach Einbeziehung des Ausgleichsfonds Währungsumstellung stiegen die Schulden 1992 auf 91,7 Milliarden DM. Der Fonds Deutsche Einheit wurde 1990 für Investitionen in die ostdeutsche Infrastruktur geschaffen; sein Volumen stieg bis 1994 von geplanten 115 auf 162 Milliarden DM. Bei seiner Auflösung am 1. Januar 2005 wurden Restschulden von 38,3 Milliarden Euro in die allgemeine Bundesschuld übernommen. Bei der Altlastensanierung trug der Bund 60 bis 75 Prozent und die neuen Länder 25 bis 40 Prozent. Beispiele sind die Sanierung ehemaliger Uranerzabbaustätten der Wismut mit 6,3 Milliarden Euro bis Ende 2016 und geplant 8 Milliarden Euro bis 2040, die Braunkohletagebaue mit etwa 10,2 Milliarden Euro bis 2017 und der Abbau der Kernkraftwerke Rheinsberg und Greifswald bis 2012 mit 3,2 Milliarden Euro.

Finanzierung

Die Kosten der Wiedervereinigung wurden durch Steuererhöhungen, Umlagen über Renten- und Sozialversicherung, Neuverschuldung des Bundes, Beiträge der Bundesländer und Gemeinden des früheren Bundesgebietes sowie Zuweisungen der Europäischen Union finanziert.

Obwohl der Koalitionsvertrag Steuererhöhungen ausgeschlossen hatte, wurde am 30. Januar 1991 der Solidaritätszuschlag angekündigt. Er ist ein Zuschlag auf Einkommensteuer, Kapitalertragsteuer und Körperschaftsteuer. Begründet wurde er nicht nur mit der Wiedervereinigung, sondern auch mit finanziellen Beiträgen für den Golfkrieg. Er wurde zunächst vom 1. Juli 1991 bis zum 30. Juni 1992 erhoben und 1995 wieder eingeführt. Zusätzlich stieg die Mehrwertsteuer zum 1. Januar 1993 von 14 auf 15 Prozent. Bis 1995 folgten zwei Erhöhungen der Mineralölsteuer sowie Erhöhungen der Versicherungssteuer, Tabaksteuer und Erdgassteuer.

Ein weiterer Teil wurde über die Sozialversicherungen getragen. Durch die Privatisierungen der Treuhand gingen Arbeitsplätze verloren. Um die Arbeitslosigkeit zu begrenzen, wurden 800.000 Menschen über 55 in den Vorruhestand geschickt und über zwei Millionen Menschen im zweiten Arbeitsmarkt, vor allem in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Umschulungen, untergebracht. Zur Finanzierung wurde am 1. April 1991 der Beitrag zur Arbeitslosenversicherung um 2,5 Prozentpunkte erhöht. Auch die Angleichung der Renten im Beitragsgebiet West/Ost wurde über die Rentenversicherung finanziert. Von 1991 bis 1995 flossen in Arbeitslosen- und Rentenversicherung 37 Milliarden DM von den alten in die neuen Länder. Für 2006 wurden 21 Milliarden Euro Transfervolumen in der Rentenversicherung und 35 Milliarden Euro in der Sozialversicherung geschätzt.

Ein großer Teil der Kosten wurde durch höhere Neuverschuldung finanziert. Das Haushaltsdefizit stieg von 28 Milliarden DM 1989 über 120 Milliarden DM 1990 auf 154 Milliarden DM 1993. Die Gesamtverschuldung stieg von 1,2 Billionen DM 1990 auf 1,8 Billionen DM 1993 und 2 Billionen DM 1995. Die Kreditaufnahme lief häufig über Nebenhaushalte wie den Fonds Deutsche Einheit, die Treuhandanstalt, das ERP-Sondervermögen, die Bundesbahn und die Bundespost. Die Europäische Union stellte von 1991 bis 1993 jeweils zwei Milliarden DM speziell für die neuen Bundesländer bereit; zusätzlich kamen normale EU-Förderprogramme hinzu.

Entlastungen und Folgewirkungen

Neben Kosten gab es einigungsbedingte Kostenreduktionen. Mit der deutschen Einheit entfielen Ausgaben für die Zonenrandförderung, die Berlinförderung einschließlich Berlinzulage und das Begrüßungsgeld. Das Begrüßungsgeld betrug 1988 280 Millionen DM und 1989 2 bis 4 Milliarden DM. Auch Notaufnahmelager in Gießen, Uelzen und Marienfelde sowie Eingliederungsleistungen für Übersiedler wurden nicht mehr benötigt. Außerdem entfielen Zahlungen, mit denen die Bundesrepublik zuvor auf Grundlage der Ostverträge zur Devisenerwirtschaftung der DDR beigetragen hatte, darunter der Freikauf politischer Gefangener mit 3 Milliarden DM bis 1989, eine Transitpauschale von 524 Millionen DM für 1989 und zinslose Darlehen für den innerdeutschen Handel.

Durch das Ende des Kalten Krieges entstand außerdem eine Friedensdividende, also eine finanzielle Entlastung durch Abrüstung und geringere Verteidigungsausgaben. In den 1970er Jahren hatte die Armee der DDR 170.000 Mann, die Bundeswehr 495.000 Mann. Ende 2015 hatte die Bundeswehr im wiedervereinigten Deutschland 178.000 Soldaten. Der Anteil der Ausgaben des Bundesverteidigungsministeriums am gesamten Staatshaushalt sank von 20 Prozent in der damaligen Bundesrepublik auf 10 Prozent. Kosten für Staatssicherheit, Grenztruppen und NVA entfielen.

Die deutschen Erfahrungen beeinflussten auch Diskussionen über eine mögliche Wiedervereinigung von Süd- und Nordkorea. Die Rand Corporation schrieb 1999, die Wirkung der deutschen Wiedervereinigung auf die Wirtschaftsleistung und die unterschätzten Kosten hätten in Südkorea und den USA den Enthusiasmus für eine koreanische Wiedervereinigung merklich verringert. Wegen des großen wirtschaftlichen Gefälles wird dort eher eine schrittweise Wiedervereinigung favorisiert.

Gesamtbewertung

Das Resümee des Artikels lautet, dass die Kosten der deutschen Einheit deutlich höher waren als erwartet. Je nach Zeitraum, Quelle und Berechnungsmethode werden sie mit etwa 0,95 bis 2,00 Billionen Euro angegeben. Ein großer Teil entfiel auf Sozialtransfers, während die eigentlichen Investitions- und Aufbaukosten bei etwa 300 Milliarden Euro lagen.

Die Schätzungen unterscheiden sich stark: Für 1991 bis 1995 werden 607 bis 888 Milliarden Euro genannt; für 1991 bis 2003 nennt das IWH Halle 950 Milliarden Euro; für 1990 bis 2009 nennt die FU Berlin 1.600 Milliarden Euro; für 1990 bis 2014 nennt die FU Berlin 2.000 Milliarden Euro. Die Spannbreite zeigt, dass die Antwort auf die Frage nach den Kosten stark davon abhängt, ob man nur besondere Aufbauprogramme oder auch Sozialtransfers, Schuldenübernahmen und Folgekosten berücksichtigt. Durch die verbesserte Wirtschaftsstruktur und die Erfolge des Aufbaus sanken die Transfers jährlich.